改革開放以來，我國社會保障制度改革經歷了社會統籌和社會統籌與個人帳戶相結合兩個階段，各級財政部門對社會保障制度改革過程的參與和對社會保障基金的管理還剛剛起步，盡管已經制定和出台了一些管理辦法，但仍不完善。健全和強化財政部門在社會保障改革和管理中的地位，研究和探討財政部門加強社會保障基金管理的方法和途徑，解決當前社會保障管理中存在的問題，支持和促進社會保障事業健康發展已迫在眉睫。
一、加強社會保障財政管理，既是財政分配的重要內容，也是財政工作的重要組成部分
社會保障既是一項社會福利事業，也是以政府為主體參與社會總產品分配的分配行為，在社會再生產分配環節中具有重要的地位，是財政分配的重要內容。因此，無論從國家財政在社會再生產分配環節中所起的主導作用看，還是從財政分配本身的構成看，都有必要加強對社會保障分配過程的財政管理。
（一）社會保障分配和財政分配都是以政府為主體的分配范疇，而且社會保障分配也是財政分配的重要組成部分。馬克思在《哥達綱領批判》一文中曾闡述的社會總產品分配的“六項扣除”理論，實際上是社會總產品在進入勞動者現期消費之前對補償基金、積累基金和社會消費基金和個人遠期消費基金的扣除順序的理論，包括了國家財政分配和企業財務分配的幾乎全部內容。具體來說，“第一，用來補償消費掉的生產資料的部分﹔第二，用來擴大生產的追加部分：第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。”〔1〕這三項扣除屬於社會再生產補償基金和積累基金的扣除：其中第一項補償基金的扣除，純粹是企業財務分配的基本內容﹔第二項扣除大部分職能已由企業財務分配承擔，也有相當一部分仍由國家財政分配承擔﹔第三項扣除屬於國家財政承擔的社會救災、救濟的社會保障分配范疇，也有一部分是由企業性質的商業保險公司承擔的。后三項扣除“剩下的總產品中的其他部分是用來作為消費資料的。在把這部分進行個人分配之前，還得從裡面扣除：第一，和生產沒有關系的一般管理費用。第二，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等。第三，為喪失勞動能力的人等等設立的基金，總之，就是現在屬於所謂官辦濟貧事業的部分。”〔2〕此三項扣除屬於社會消費基金和個人遠期消費基金的扣除，而且都屬於國家財政分配的內容。其中第二項扣除和第三項扣除又是社會保障分配的基本內容。所不同的是第二項扣除和第三項扣除不是國家財政無償提供的，是在勞動者及所在單位履行社會保障繳費（稅）義務基礎上的有償分配。由此可見，“六項扣除”中至少有五項扣除屬於財政分配的內容，其中有三項扣除又是社會保障分配的基本內容。社會保障分配與財政分配的這種內在聯系，決定了國家財政不能對社會保障分配過程坐視不管，而應提高認識，積極主動參與社會保障分配過程的管理。
（二）國家財政參與社會保障分配管理，既是社會化大生產發展的必然結果，也是國家行使社會職能的要求。隨著生產力水平和生產社會化程度的提高，使勞動力再生產的條件不斷發生變化，勞動者將產生更多更高的消費需求，導致勞動力再生產費用的普遍增長。但許多消費需求的滿足不是勞動者個人及其工資所能解決的，也不是個別單位所能完全解決的，必須在社會范圍內分擔一部分。這就要求政府把一部分勞動力再生產費用以保險費、捐稅的形式扣留下來，集中起來建立社會保障基金，在社會范圍內統一用於勞動力再生產。因此，日益廣泛的社會保障是由社會化大生產決定的分配社會化的一種表現形式。作為社會化分配形式的社會保障要求實行集中統一的社會化管理。這種社會化管理就是由國家財政部門和社會保障職能部門共同完成的。其依據是：第一，現代社會保障是面向全體社會成員的，涉及社會各部門、各單位、各階層的經濟利益，隻有國家直接出面組織管理，通過政府的收入分配政策，調節各方面的利益關系，才能實現社會公平的目標。第二，國家社會保障政策、方針的制訂，受到諸如國民經濟與社會發展計劃目標、財政經濟狀況、經濟管理體制以及勞動、工資制度等諸多因素的制約，必須全面規劃、統籌考慮，才能保証社會保障政策、方針綜合體現各制約因素的要求。第三，現代社會保障的核心是社會保險，所遵循的“大數法則”要求在盡可能大的社會范圍內統一籌集和調劑保險基金，統籌調劑的范圍越大，越能分散風險損失。第四，生產專業化程度的提高、市場競爭的加劇，使企業經濟活動趨向單位，要求社會保障工作從企業管理中分離出來由社會承擔，使企業集中精力於生產經營，提高市場競爭力。
（三）國家財政承擔著社會保障支付的最后風險，要求國家財政加強對社會保障基金的管理。社會保障制度作為市場經濟運行的“安全閥”、社會發展的“穩定器”，能否充分發揮作用，取決於社會保障收支的制衡關系和最終保証是否穩定、可靠。事實上，市場經濟社會中的失業、養老、疾病等社會風險無處不在，諸如企業停產、破產帶來的失業增加和人口增長帶來的就業壓力增大以及人口老齡化日益嚴重帶來的退休金和醫療費支付的負擔加重等，這些因素給社會保障收支的平衡或保持適當的結余帶來極大的不穩定性，客觀上要求國家財政給社會保障提供最后擔保。目前世界上不少國家在舉辦社會保障事業時，由於種種原因社會保障收支出現赤字時，都是由國家財政補貼的。社會保障如果缺乏國家財政的擔保，社會保障的功能和作用的發揮就會大大削弱。
（四）隨著我國社會保障改革的深化和社會保障資金規模的日益增長，要求政府財政部門加強對社會保障基金的管理和監督，確保其安全和保值、增值。１９84年各地勞動部門開始城鎮職工養老退休費用社會統籌改革試點﹔１９86年開始了職工待業保險社會統籌改革﹔１９92年勞動部推出了大病醫療費用社會統籌的改革試點﹔１９９５年國務院下發６號文件正式推出城鎮職工養老保險“社會統籌與個人帳戶相結合”的改革辦法，改變了社會統籌做法﹔同時還在鎮江、九江兩市推出了“社會統籌與個人帳戶相結合”的醫療保險改革試點。這一系列的改革，標志著我國社會保障改革的不斷深化，社會保障基金規模日益增大。據統計，全國保險福利費用總額１９８６年為４２０．１億元，１９９４年增加到１９５８．１億元，增長３．６６倍，同期國民生產總值僅增長３．４倍。其中國有單位離退休和退職人員保險福利費１９９０年僅３７５．２億元，１９９４年達到１０２２億元，四年時間增長１７２．３９％。特別是城鎮職工養老保險實行社會統籌以來，其收支和結余規模出現了較大幅度的增長。據財政部統計，１９９１年全國勞動部門征收的養老保險金２５２億元，支出２０９億元，當年結余４２億元，滾存結余１４８億元﹔１９９４年全國企業職工養老保險基金收入６７８．５億元，支出６２４．２億元，當年結余５４．２７億元，年終滾存結余３２３．３億元。１９９４年與１９９１年相比，養老保險收、支、滾存結余分別增長１６９．２５％、１９８．６６％和１１８．４％。在社會保障資金出現這樣快速增長勢頭的情況下，由於社會保障政企不分的管理格局沒有改變，政府財政、審計部門缺乏相應的管理、監督手段，出現了社會保障資金挪用、浪費和投資不能及時收回的現象，存在全國幾千萬職工“養命錢”未來支付缺乏保証的潛在危險。這種嚴峻的形勢也要求財政部門從對人民負責的高度出發，加強社會保障資金的管理顯得越來越迫切。
二、國外政府加強社會保障財政管理的經驗借鑒
從世界各國建立社會保障制度的發展過程看，無論是採取繳稅制籌資模式的國家和繳費制籌資模式的國家，還是採取儲蓄制籌資模式的國家，政府財政始終是參與社會保障基金管理的，只是因籌資模式的不同，參與管理的方式有所不同而已。
（一）稅收優惠。各國政府一般都對履行社會保障繳費（稅）義務的單位和個人給予稅收優惠照顧，即從個人所得稅基和公司所得稅基中加以扣除，一方面是為了避免重復課稅，另一方面是為了鼓勵更多的人參加社會保險，並如實申報個人的工薪收入。而且對工薪收入計費基礎作了一系列的扣除，即隻對來自主業的正常工薪收入作為計費基礎，而不包括利息、稿酬、服務性收入等非正常收入。但是，在發放養老、傷殘保險金時，保險金必須計入個人所得稅的稅基，繳納個人所得稅。如英國、瑞典、丹麥等大多數國家都是這樣。也有的國家如美國在繳納個人所得稅時不對個人繳納的社會保障稅扣除，但是在發放養老、失業等社會保險金時則免交個人所得稅：而公司繳納所得稅時要對所繳納的社會保障稅給予扣除。同時，美國對計算社會保障稅的稅基作了一系列扣除，其中主要將資本所得從個人收入中扣除，還對工薪收入不應計入稅基的部分加以扣除。比如１９８５年度美國計算社會保障稅的個人所得額約為２５６９７億美元，經過各種扣除實際應申報納稅的工薪額僅為１１５０１億美元，僅佔個人所得額的４４．７６％。可見，適當的稅收優惠是推動社會保障事業、提高企業和個人參保積極性所不可缺少的，但過多過濫的優惠又會影響社會保險基金的收入，造成應征收入的大量流失。因此，在確定稅收優惠項目時一定要科學、合理和適度。
（二）收支管理。各國政府財政直接或間接地參與社會保障收支管理。政府財政參與社會保障收支管理的方式，一般取決於社會保障籌資模式。凡實行社會保障稅籌資模式的國家，都是直接參與社會保障收支管理的，組織和管理社會保障收支成為財政部門的一項經常性工作。如美國將老殘保險、醫療保險和失業保險綜合開征社會保障稅，由國內收入署負責征收，將收入納入政府預算管理，財政部根據社會保障署提供的社會保障號碼、雇主和雇員應繳保險稅的報表、領取退休金的額度等資料，組織保險金的發放﹔失業保險金盡管由國內收入署統一征收，但聯邦政府將失業保險稅金的９０％返還給各州，由各州根據聯邦社會保險委員會確定的標准具體實施失業保險計劃。凡是實行社會保障繳費的國家，政府財政雖不直接參與社會保障的收支管理，但參與有關社會保障制度的制訂，並提供財政補助。如德國法定養老保險機構按地區設立，法定醫療保險機構既有地區性的，又有行業性的，事故保險機構是按行業組建的，失業保險由聯邦、州、地方勞動局負責，相應的保險基金的收支由上述機構按聯邦政府的有關法律和條例進行自主管理，財政部負責財務制度的制訂和在各種保險金收不抵支時給予專項補助。日本的社會保障基金也是分散管理的，大藏省負責管理互助年金中的國家公務員、地方公務員互助年金和公共企業職員互助年金，負責對養老金、健康保險金進行監督，負責管理年金保險費的會計監督和養老保險結余資金的綜合運用。同時各種年金保險和互助會保險金計劃和預算要報大藏省大臣審批。凡是實行強制儲蓄制的國家，政府財政雖不直接參與社會保障基金管理，但基金的結余規定絕大部分要購買國債，而且一旦發生赤字政府財政要提供最終經濟擔保，即撥款補助，如新加坡、智利等實行強制儲蓄制的國家就是這樣。
（三）預算管理。從各國社會保障實踐看，與政府預算的關系一般分為三種類型：一是將社會保險收支納入政府經常性預算。這種做法適用於現收現付制的短期社會保險計劃。加拿大僅將失業保險計劃納入聯邦政府的預算。１９９０年前，中央保險帳戶出現赤字時，由聯邦政府用一般稅收彌補，目前政府已取消了這類補貼，完全由失業保險繳款籌資，繳款率一年一定。再如美國，社會保障收支納入政府預算，但社會保障收支在預算中保持相對獨立性，反映在“社會保障稅”和“社會福利支出”等對應的預算科目中。美國政府將社會保險盈余組成社會保險信托基金，交由財政部直接管理，社會保障署署長、勞動部長、兩位非政府人士在財政部長主管下組成五人信托基金委員會。政府通過征收社會保障稅，增加政府預算，同時支付當期保障費用，收支盈余並不滯留在帳上，而是採取政府一般預算向社會保險基金發行特別債券的方式進行借款，保險信托基金可獲得穩定的利息收入，投資風險完全由財政部負擔。二是社會保障收支納入政府的專項預算。日本的社會保障計劃作為獨立帳戶納入政府預算。日本政府的預算包括一般帳戶預算和３８個特別帳戶預算。這些預算都要經國會通過。在３８個特別帳戶預算中，有７個屬於社會保障預算，即健康保險、雇員年金保險、海員保險、國民年金、兒單津貼、就業保險和工傷補償保險。這些特別預算均有獨立的資金來源（雇主和雇員的繳款）。另外，政府的一般帳戶預算要對各保險計劃給予一定的補貼。德國政府在一般預算之外，單獨編制社會福利預算，專門反映社會保障和福利收支，項目包括社會保險、社會救濟、社會補助、社會服務、免費教育等。除社會保險大部分來自雇主和雇員的繳費外，其它均由政府財政專項補助。三是社會保險收入不納入政府預算，而是作為政府的預算外項目。如法國、意大利、荷蘭和加拿大均把老年社會保險收支放在政府預算外管理。
（四）財政補助。幾乎所有建立社會保障制度的國家都離不開政府財政定期或不定期的虧損補助，以彌補社會保障收入的不足。即使在常有盈余的國家，也有一部分不能依靠收費維持而隻能由政府財政撥款的社會保障項目，如社會救濟、社會福利等。但是財政補助的形式在各國之間也不一樣。有的國家是在某一年度社會保障收支出現赤字時給予財政補助﹔有的國家是就社會保障某一項目按規定比例定期給予財政補助。如英國、退休養老繳款由政府負擔社會保險費用的１８％，並承擔全部經濟調查津貼所需費用﹔１９８５年英國醫療保險費用收入為１８．６％萬英鎊，實際開支１８０億英鎊，不足部分由國家財政彌補。再如瑞典的基本養老金所需費用約３０％來源於政府撥款，失業救濟金９０％來自於政府津貼。德國的養老保險由政府補貼的數額一般為總開支的１�３，不同年份補貼數額略有不同：失業保險金分為失業金和失業救濟金兩部分，失業救濟金由聯邦政府預算提供。實際上目前世界上建立社會保障制度的國家除少數不需政府財政補助外（僅指社會保險），大多數國家都要由政府補助。而有一些國家由於繳費率低、支出失去控制，進入８０年代政府負擔的社會保障補助成為政府財政的沉重包袱，成為掣肘經濟發展的障礙。如英國在１９８３—１９８４年度公共開支中，社會保險和保健醫療佔政府公共支出的４４．６％，加上科技教育共佔５７．８％，這些開支在１９８３年國民生產總值中比重達２１．９３％，１９８３年英國政府財政出現１１５億英鎊的財政赤字。瑞典１９８２年社會福利支出佔當年國民生產總值的３２％，與此同時為籌集福利費用而成為世界上稅負最重的國家，１９８３年產業工人平均所得稅率為３５％，職員所得稅率為４０％，高稅負帶來產品國際競爭力下降和經濟的停滯。而德國１９９０年社會福利預算總額已達７０３１億馬克，佔當年ＧＮＰ的２９．４％。８０年代以來，一些國家為減輕社會保障和福利的負擔，開始縮減社會保障和福利支出，向過去的社會保障和福利制度開刀。我國目前還處於社會保障制度的形成時期，要吸取一些福利國家的教訓，注意從長遠考慮社會保障繳費率、支出標准和范圍，要從解決基本保障角度考慮社會保障規模，防止滋生社會保障惰性機制和陷入“保障陷井”。
（五）財務會計制度。國際會計准則委員會制定發布的國際會計准則中專門制定會計准則１９“雇主財務報表中退休金會計”和會計准則２６“退休金計劃的會計和報告”。對社會保障財務會計核算和分析作了專門規定。現在許多國家都已根據這兩個准則建立或調整了社會保障財務會計制度。其中“雇主財務報表中退休金會計”是對企業退休金的會計處理作出規定。“退休金計劃的會計與報告”對退休金的核算與報告的處理作出了規定。
（六）結余資金的管理。多數國家規定，社會保障結余資金一般隻能購買政府公債或到銀行存款，而且都規定優惠利率，以保証結余資金的保值增值。但是，也有一部分國家規定可以購買經政府權威部門認可的基金或股票，但在購買額度等諸多方面都有限制，以保証在低風險的情況下獲得較高收益。如美國將社會保障結余資金轉入財政信托基金帳戶，９０％以上購買國債由政府用於公共投資﹔日本將社會保障結余資金轉作大藏省的資金運用部作為政府投融資的重要來源。新加坡１９９０年公積金余額達３９０億新元，其中３２０億新元購買了政府公債，用於經濟建設，還有一部分與解決人民住房需要結合起來使用。
三、現狀分析：財政部門參與社會保障管理的滯后、新舊改革方案的慣性與磨合，加大了財政部門參與社會保障基金管理的難度
１９８４年開始的企業職工養老保險社會統籌辦法至１９９５年國務院批准實行“社會統籌與個人帳戶相結合”的企業養老保險制度前，其間的十余年財政部門較少介入社會保障基金管理。１９９４年經國務院批准的財政部“三定”方案成立社會保障司以來，各級財政部門相繼建立社會保障財務管理機構，主動參與社會保障制度改革和管理，做了大量工作，如參與社會保障專題調研和改革方案的設計與測算，初步制訂了財務會計制度和基金投資管理規定，有的地方較早地推行了社會保障結余資金財政專戶儲存辦法。但這些工作受到舊改革方案慣性作用制約、中央與地方及部門之間在社會保障管理上的矛盾制約，收效並不明顯，大大增加了財政部門參與社會保障基金管理的難度。
（一）在社會保障籌資模式上雖然由過去的“社會統籌”模式轉變為“社會統籌與個人帳戶相結合”的模式，但過去的“縣級統籌”、“市級統籌”、“省級統籌”和１１個行業部門自成體系的分散格局仍被沿襲下來，這種分散的管理體制固化了業已形成的利益分配格局，各級政府與財政部門力圖加強社會保障基金的管理，也隻能是紙上談兵，也是新的改革方案亟待完善之處。這種“五龍治水”、高度分散的管理體制以及基金“收、支、管、用”與政策制定融於一體的基金營運機制，在世界已建立社會保障制度的國家沒有先例。在實踐中也帶來一系列問題：（１）“縣級統籌”、“市級統籌”、“省級統籌”與“行業統籌”都是局部統籌，並沒有形成真正意義上的“社會統籌”，出現了地區之間、行業之間社會保障結余資金和支付水平的懸殊差別，使社會保障制度並未起到調節收入分配的作用。（２）結余資金不同程度地存在挪用和浪費現象。“收、支、管、用”與政策制定融於一體的基金營運機制，使各地區、各部門在社會保障基金的“收、支、管、用”等環節上缺乏相應的監督和制度、法律約束，出現了用全體公民的“養命錢”謀求部門利益和某些管理者個人利益的違紀違法行為，一些地方擅自動用社會保障基金用於基本建設和公用事業建設的投資，甚至蓋辦公樓、宿舍和搞房地產和証券投資，而置國家頒布的社會保障基金投資管理規定於不顧，造成有的資金因投資失敗而無法收回，更談不上結余資金保值增值。（３）管理費超支嚴重。由於自定政策和自定管理費的提取比例，一些社會保險管理機構借管理“兩金”之便，擅自提高管理費提取率，購買小汽車、豪華裝飾辦公用房、濫發獎金實物等現象日益嚴重，使管理費超支現象嚴重。據統計，１９９４年地方養老保險機構從養老保險基金中提取管理費１２．５２億元，比上年增長２５．８３％，人均支出管理費３．３８萬元，比上年增長１２．６７％﹔１９９４年待業保險機構管理費支出２．２５億元，比上年增長３８．８９％。因此，理論界和實際工作部門眾多權威人士都認為，在目前多部門管理、自定政策、各謀利益的條件下，不可能真正形成良性循環的社會保障基金籌集和管理的好體制。
（二）從目前養老保險和失業保險“兩金”的收支結構看，“兩金”收支和結余的大頭在地方，利益驅使地方政府在社會保障基金管理上自成體系，中央政府和中央財政提出的社會保障基金管理措施難以付諸實施，“有令不行”和“政策走樣”現象異常嚴重。從１９９４年全國養老保險的收支情況看，全國企業職工養老保險基金收入６７８．５億元，其中地方掌握８０．５７％，中央僅掌握１９．４３％（主要是行業統籌）﹔養老保險支出６２４．２億元，地方支出佔８０．２３％，中央支出僅佔１９．７７％﹔年終滾存結余３２３．３億元，地方掌握的佔９２．７％，中央掌握的僅佔７．３％。列表如下：
１９９４年全國養老保險基金收支與結余在中央與地方的分布情況 單位：
億元
項目 總額 中央 地方
養老保險收入 678.5 19.43% 80.57%
養老保險支出 624.2 19.77% 80.23%
滾存結余 323.3 7.3% 92.7%
從上表看出，地方掌握的養老保險收支和結余的比重都佔絕對優勢，為地方的經濟建設提供了一筆量大而穩定的資金來源，強化了地方政府在社會保障基金管理上的利益動機，助長了地方政府在社會保障基金管理上的短期行為：一是各種社會保障項目的繳費比率大大超過中央的規定，有的地方養老保險、失業保險和醫療保險繳費率之和已超過目前世界上一些發達國家的綜合繳費率。據我們對上海、湖北襄樊、浙江寧波等市的調查，上海市養老保險金繳費率（包拓企業和個人）為２８．５％，湖北襄樊市養老保險繳費率起點為２１％，目標為２６％，都大大超過國務院１９９５年６號文件規定的２０％的養老保險繳費率。浙江省寧波市養老保險基金繳費率企業和職工起點為２３％，目標為２８％﹔行政事業單位起點為２５％，目標為２９％﹔全市職工失業保險費率為１％﹔醫療保險繳費率為２０％，三項繳費率之和高達４９—５０％，而目前世界上社會保障綜合繳費率最高的德國為３６．８％，新加坡為４０％，瑞典為４２．５％。盡管這些費率的確定有地方本身的實際情況，如上海市提前進入老齡化社會、寧波醫療費用負擔處在全國前列，但最根本的原因還在於地方政府借社會保障改革多籌集一些地方建設資金，殊不知作為剛性的社會保障消費將給地方經濟長遠發展留下嚴重后患，地方財政、企業和個人都無法承受。這種短期行為后患無窮。二是地方擅自提高養老保險基金統籌比率，損傷企業和職工參與社會保障的積極性。１９９５年國務院６號文件規定養老保險總繳費率為２０％，其中１６％進入個人帳戶，４％進入社會統籌基金，個人繳費率每二年提高一個百分點，企業繳費率相應調低一個百分點。但在各地實行執行中，不僅總繳費率超過２０％，而且進入社會統籌部分的比率大大提高，企業多交也進不了個人帳戶，因此有的地方出現企業和職工拖交、拒交養老金的現象。如上海市養老保險總繳費率２８．５％，雖然進入了個人帳戶比率也是１６％，但社會統籌比率高達１２．５％，比國務院規定統籌比率高出８．５個百分點﹔寧波市養老保險雖然起步階段總繳費率為２３％，個人繳３％，企業繳２０％，但每過二年個人繳費率提高一個百分點，而企業繳費率仍然不變，最終總繳費率達到２８％，雖然進入個人帳戶比率也是１６％，但社會統籌比率也達１２％，超過規定比率８個百分點。湖北省襄樊市養老保險起點階段繳費率２３％，最終達到２６％，其中進入個人帳戶比率為１２％，以后也不調整，社會統籌比率從目前的１１％上升到以后的１４％，超過國務院規定１０個百分點。由於競相提高地方統籌比率，一些地方出現企業拖交、拒交現象。湖北省襄樊市１９９４年養老保險金人繳率達３０％，１９９５年仍為２０％。產生這一問題的根本原因是，地方政府過多考慮地方利益而不惜犧牲企業和職工利益的短期行為，使企業和職工產生抵觸情緒所致。
（三）由於各級財政部門參與社會保障基金管理的時間較短，財政管理手段非常薄弱，使社會保障收支運營缺乏財政規章約束和監督機制，是造成當前社會保障基金管理混亂和挪用浪費嚴重的重要原因。一是成立時間不長的財政部門社會保障管理機構，由於管理體制分散而使其職能不能完全到位，已頒布的一些管理辦法得不到有效執行。如財政部與勞動部早在１９９４年11月頒布了《關於加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》，要求“職工養老保險基金收支相抵后的結余額，除留足兩個月支付費用外，８０％左右應用於購買特種定向債券”，但執行效果很不理想。１９９４年“兩金”年終滾存結余３７６．９９億元，其中購買國家債券部分僅８１．９８億元，佔整個滾存結余的２１．７４％，１９９５年這一狀況仍未發生大的改變，大量的結余資金被挪用於基本建設投資和証券投資，其中相當一部分難以收回。二是由於種種原因財政部門正在加緊制定的社會保障財務會計制度遲遲不能出台，一些地方仍在執行由社會保險主管部門自己制訂的社會保障財務會計制度，沒有財政部門的參與，使這些制度帶有維護本部門利益的傾向，造成社會保障財務會計信息失真，不能給上級社會保障管理機構提供准確的決策依據，也不利於監督社會保險基金管理機構的經濟活動。還有一些地方財政部門雖然參與了社會保障財務會計制度的制訂，但這些制度已明顯過時，制度局限於社會統籌模式下的企業職工養老保險，而且是按現收現付制建立的。也就是說，“社會統籌與個人帳戶相結合”籌資模式下的企業職工養老保險、行政事業單位職工養老保險以及失業保險、醫療保險、工傷保險等保險項目以及這些保險項目的結余資金得不到正確的會計反映，導致全社會的社會保障基金基礎管理處於失真、失控狀態，如不抓緊出台適應新情況的社會保障財務會計制度，各種社會保險基金的挪用、浪費、流失將日趨嚴重。三是是否將社會保障收支納入預算管理以及把社會保險結余資金納入財政專戶存儲，各地和各主管部門意見分歧較大。有人認為，在“社會統籌與個人帳戶相結合”的籌資模式下，將社會保險收支納人預算管理難度較大，在管理體制沒有理順之前，將社會保險收支納入預算管理，有越權之嫌，會激化財政部門與社會保障管理部門的工作矛盾﹔個人帳戶資金雖由社會保障部門代管，一旦納入預算管理，意味著所有權的改變，在理論上說不清﹔甚至還有人提出財政部門將社會保險收支納入預算管理是為了平衡預算﹔把結余資金納入財政專戶存儲，無論資金使用大小，都要經財政部門審批，不能靈活安排社會保障管理部門的收支活動等等說法，對財政部門開展社保基金的預算管理工作和“專戶存儲”工作無疑帶來不少阻力。
（四）由於各地競相提高社會保險項目的繳費比例，使企業負擔不斷加重，應引起各級政府和財政部門的高度重視。社會保障改革的一個重要目的，就是解決市場競爭淘汰下來的企業及其職工的基本生活保障問題，促進企業改革和產業結構的調整。但是，在當前社會保障改革的實踐中並不完全是這樣。據寧波市提供的一份材料，當前經濟改革中按企業職工工資計提的各種基金有１５種：職工福利基金、職工教育基金、工會經費、職工養老保險統籌基金、個人養老金、待業保險金、女工生育基金、職工公積金、人防費、經濟民警管訓費、義務兵優待金、糧食補償金、產業結構調整基金、水利建設專項基金、醫療保險金等。其中１１種基金按工資總額或職工月均工資提取的比率高達７５—８１％，還有４種基金按職工人數年均提取１６２元，其中與社會保障有關的基金提取比率達４９％，佔總提取比率６０％以上。這裡不包括按銷售收人和利潤提取的各種收費和基金。難怪近幾年國有企業效益上不去，虧損面越來越大，如此之多的收費、基金，如此高的繳費比率，即使效益最好的企業，長此以往也會被拖垮的。因此，各級政府及財政部門在設計社會保障方案和完善改革辦法上，必須把合理確定社會保險的繳費比率與清理、整頓各種收費基金項目和控制收費比率綜合起來考慮，才能從根本上解決企業負擔過重的問題。
四、加強社會保障財政管理的近期對策與長期對策
建立適應社會主義市場經濟要求的社會保障制度，如同建立市場經濟體制本身一樣，是一個漫長的過程，加強對社會保障的財政管理也沒有現成的答案，需要在社會保障制度的改革過程中不斷完善。從近期看，主要是圍繞黨的十四屆三中、五中全會的要求，健全財政職能、充分發揮財政的管理和監督作用，積極參與社會保障制度改革，做好社會保障財政管理工作﹔從長遠看．理順管理體制。規范社會保障財政管理行為，使各級財政參與社會保障管理有序化、法制化。
（一）加強社會保障財政管理的近期對策
從政府工作角度，近期有必要成立社會保障管理協調委員會，解決當前分散管理體制下各地和各部門在社會保障政策制定和基金管理方面存在的矛盾﹔從長期看，要在社會保障管理體系的構建上動大手術，打破目前“五馬分肥、五龍治水”的管理體系，按照“行政管理、基金運營、基金監督三分離”原則，重新構建社會保障管理體系。在目前五龍治水、各謀利益、政事合一、權錢結合的管理體制下，社會保障改革僅為這些部門提供了追求短期利益的機會，而不能達到社會保障改革的初衷，財政部門設立的社會保障管理機構既管不了基金，也管不了監督，制訂的政策也難以貫徹執行。從提高社會保障基金管理效率、維護全體公民社會保障利益出發，社會保障管理體系構建可作如下選擇：
一種設想：交現在社會保障基金管理機構合並建立社會保障部，作為社會保障行政管理的最高權力機構，負責社會保障政策、條例的制訂和有關法規、法律的起草﹔財政部成立社會保障基金管理局，負責社會保障收支管理和結余資金運營﹔成立社會保障行政監督委員會和社會監督委員會，行政監督委員會由政府審計、監察部門牽頭，有財政、銀行等機構的人員參加，挂靠於審計部門﹔成立社會保障社會監督委員會，由人大、工會牽頭，吸收企業代表、職工代表、民主人士和專家參加，挂靠各級人大常委會。兩大監督機構的職責都是負責監督政策制訂、執行和基金收支運營，維護廣大公民的社會保障利益。這一設想的難點：打破現有利益格局存在較大阻力。優點：管理職能分工明確，基金安全性強。缺點：容易掩蓋經常預算赤字。
另一種設想：行政管理由現行的社會保障職能機構代行，勞動部負責養老、失業、工傷保險的有關政策制訂，衛生部負責醫療保險政策的制訂，民政部門負責社會優撫、救濟、社區服務有關政策的制訂，財政部負責社會保障財務會計制度的制訂和編制社會保障預算、結余資金的投資管理。成立直接隸屬於國務院但挂靠財政部的社會保障基金運營職能部門，負責社會保障收支和社會保障預算的執行。成立社會保障行政監督和社會監督委員會，組建和職能與前面一樣。這一設想承認現行各管理部門的行政管理職能，僅將基金管理職能集中統一，比較可行。
我們比較傾向於后一種設想。雖然有一定難度，隻要政府下決心，做到這一點並不難。
近期財政部門加強社會保障基金管理可以從以下幾方面入手：
１．盡快按“社會統籌與個人帳戶相結合”的原則出台社會保障財務會計制度。這是整個社會保障管理工作的基礎。沒有它，各種社會保險基金的收支就難以規范，收支活動得不到真實反映和統一管理。財政部最近已會同有關部門研究起草了養老保險基金、失業保險基金和社會保險經辦機構的財務管理規定，盡管還有一些不完善的地方，應盡快補充、修改后出台。同時，要盡快制訂養老、失業、醫療、工傷等保險基金的會計制度，使全國社會保障財務會計管理有章可循，結束目前社會保障財務會計制度混亂和不統一的局面。
２．在社會保障預算不能出台之前，將各項社會保險基金收支和結余資金納入財政專戶存儲管理，是加強財政部門對社會保障基金管理和監督，防止基金挪用、浪費的有效措施。由勞動部門的養老保險和失業保險管理機構、衛生部門的醫療保險機構和人事部門的行政事業單位保險管理機構按年編制收支預算和決算，經主管部門審核后，報財政部門審核。同時，由各級財政部門在同級專業銀行設立“社會保障基金財政專用帳戶”，各社會保險機構要將基金存入該專戶，按同級財政部門審核的預算分月領取，計發職工的各種保險金。湖北省襄樊市早在１９８７年實行養老保險社會統籌初期就開始這樣做了，取得了良好的效果。
３．積極參加目前尚未出台和將要出台的各種社會保險改革方案的測算，從財政管理角度提出建議。尤其要重視對各項社會保險基金繳費率的測算，按照“收支平衡、略有結余”的部分積累原則確定養老保險繳費率，按收支基本平衡的現收現付原則確定失業保險和醫療保險繳費率，防止繳費率過高加重企業和職工的負擔﹔還要注意各社會保險項目繳費率的橫向權衡，使社會保險的總體負擔與地方經濟發展水平和企業承受能力相適應。中央在制訂各種社會保險改革方案時，可對不同地區的繳費率區間作出規定，防止全國不同地區之間同一保險項目的繳費率出現過大的懸殊，保証社會保障改革的相對統一性。
４．加緊試編社會保障預算，為全國推行社會保障預算摸索經驗。在目前社會保障改革起步階段，各地社會保障改革進展不一，全面推行社會保障預算的條件還不成熟。可在全國選擇先行進行社會保障改革並取得成功經驗的城市，按照財政部社會保障預算編制要求，試行編制地方社會保障預算，並盡快執行，從中發現問題，進行補充完善。待條件成熟后在全國推行。
５．結余資金主要購買國債。為了解決當前社會保障結余資金管理混亂問題，要求管理社會保障基金的地方和部門，嚴格執行國務院１９９５年６號文件和財政部、勞動部１９９４年第５９號文件精神，社會保障結余資金除留足兩個月支付費用外，絕大部分應用於購買國債。對結余資金投資不能保值或不能回收的，要追究當事人的經濟、法律責任。
（二）加強社會保障財政管理的長期對策
１．按目前“社會統籌與個人帳戶相結合”籌資模式開征社會保障稅。目前世界上將近１６０個國家建立了社會保障制度，其中９０多個國家開征了社會保障稅。開征社會保障稅，有利於社會保障收入的穩定、可靠﹔有利於將社會保障收支過程納入法制化管理軌道，克服其它籌資模式存在的收支隨意性和不規范性的缺陷﹔有利於將社會保障收支納入預算管理。但要充分注意稅率的設計，要保証社會保障的正常支付需要並略有結余，要防止因稅率過高加重企業和個人負擔，過低加重國家財政負擔、增加財政赤字的現象發生。
２．編制和執行全國統一的社會保障預算。社會保障預算的試編為全國統一編制和執行社會保障預算提供了經驗﹔社會保障稅的開征為社會保障基金直接納入預算管理奠定了良好的基礎。可考慮按“一攬子”社會保障預算方案編制社會保障預算，即各項社會保險基金和一般性稅收安排的社會保障經費支出共同編列在一個預算中，以全面反映社會保險規模和水平。
３．建立社會保障轉移支付制度。在目前社會保障基金分散管理，也沒有開征社會保障稅的條件下，隻能就社會優撫、救濟、社會福利及社會保險補助部分建立社會保障轉移制度，對社會保險經常收支由於分散管理而無法建立相應的轉移支付制度。一旦開征社會保障稅，將社會保障收支納入預算管理，可以建立既有地方政府對中央政府的社會保障資金上解，又有中央政府對地方政府的社會保障資金補助的完整的社會保障轉移支付制度。社會保障轉移支付制度的建立除考慮地區社會經濟發展、人口、地理等一般因素外，還必須考慮各地離退休人數佔全體職工人數的比重、失業率、醫療支出水平等特殊因素，按“因素法”確定社會保障轉移支付水平。
４．各級財政部門要積極探索社會保障結余資金的投資運營機制，確保基金的保值、增值。隨著社會保障范圍的擴大，其結余資金的規律也將擴大，結余資金的保值、增值成為廣大參保者日益關注的問題。地方政府的社會保障結余資金除按規定購買國債外，可以按國家有關政策選擇投資風險小、收益穩定的投資項目，但不能影響社會保障的正常支付﹔中央政府通過國債集中的社會保障結余資金，要區別於一般的財政基本建設撥款，盡可能用於有投資效益、收益穩定的公共工程和公益設施的建設，一旦收益不能達到保值、增值目標，應通過一般稅收給予彌補﹔也可以適當投資於經政府權威機構認可的信托基金和政府擔保的其他投資項目。
５．逐步建立完整、科學的社會保障統計指標體系。社會保障統計指標的設計，要准確反映社會保障靜態和動態情況，有利於管理決策者正確把握社會保障收支與管理情況，以便發現問題，及時解決問題。整個指標體系大致可分為社會保障基礎數據指標、社會保障財務管理指標﹔靜態指標、動態指標等幾類。諸如離退休率、失業率、社會保障負擔率（佔ＧＮＰ的比率）、管理費佔社會保障收支的比率等。（1995年）
注釋：
〔1〕見馬克思《哥達綱領批判》第１１頁、人民出版社１９６５年版。
〔2〕見馬克思《哥達綱領批判》第１１—１２頁，人民出版社１９６５年版。
