*本文系國家社科基金一般項目“冷戰時期南海地緣形勢與中國海疆政策研究”（11BGJ028）的階段性成果﹔2010年黑龍江省普通高校第四批“新世紀優秀人才”基金項目（1155-NCET-013）的階段性成果。

﹝摘要﹞20世紀90年代，美國和日本開始更加積極地介入南海爭端，南海地區再次凸顯“邊緣地帶”特性。在此背景下，東南亞某些國家不斷在南海島礁制造事端，進行主權造勢，對中國南海主權進行嚴重挑舋。為維護南海權益，中國除了繼續對南海宣示主權外，同過去相比，更側重於根據公認的國際法尤其是《聯合國海洋法公約》所確立的基本原則和法律制度,通過國家間的協商、談判以解決南海爭端。同時，適應國際形勢和南海形勢的變化，中國政府對南海政策做出了適時調整，即制定並完善國內法，正式確立“擱置爭議、共同開發”方針，加強了海疆國防的建設。

20世紀90年代，隨著國際局勢的變化，美國和日本開始更加積極地介入南海爭端，南海地區再次凸顯“邊緣地帶”特性。在此背景下，中國政府在堅定維護中國南海主權的前提下，對南海政策做出了適時調整。

一、中國南海疆域面臨嚴峻的地緣形勢

在影響南海爭端的諸多國際因素中，美國對南海局勢變化所起的作用最大、最直接。20世紀90年代初期，美國官方、民間輿論和有關學者在南海對於其亞太安全重要性問題上的認識存在分歧，因而美國在南海問題上表現出矛盾的態度：一方面美國聲稱不介入南海爭端。蘇聯解體后，美國調整全球戰略部署，從菲律賓撤出了所有部隊，相繼關閉了蘇比克、克拉克基地，美國官方對此的解釋是，“因為這裡沒有形成對美國的直接挑戰者，於是美國願意讓區域內的國家來解決地區爭端。”﹝1﹞為保留調整立場的選擇權，美國有意避開南海主權爭端這個敏感話題，轉而強調《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的重要性來表達對南海問題的關切。另一方面鑒於南海戰略位置的重要，美國沒有也不可能放棄該地區，時刻准備在南海爭端中發揮作用。﹝2﹞在這一背景下，美國開始考慮以何種新的方式介入南海問題。1993年5月，美國宣布了其東亞政策的三大支柱：維護美日、美韓既有的同盟關系﹔確保美軍在東亞的繼續存在﹔開展亞太多邊安全磋商。第三支柱的內容包括為解決潛在沖突——南海爭端而設立特別工作小組。《日報報道美改變東亞政策轉而重視亞洲多邊安全協商》，《參考資料》1993年5月13日，第39∼40頁。這表明美國已開始把介入南海爭端提高到政策層面。1995年“美濟礁事件”后，美國開始從亞太地區安全的角度重新審視南海爭端，其南海政策也從保持所謂“積極中立”逐漸傾向於偏袒東南亞國家。此后，美國《東亞戰略報告》、《南海政策聲明》、《東亞及太平洋地區安全戰略報告》等有關國家安全戰略文件陸續出台，其核心訴求之一是確保美國在南海的利益，否認中國對南海的主權。美國亦與一些東南亞國家在軍事領域展開了一系列合作，在南海陸續舉行“肩並肩”、“金色眼鏡蛇”、“卡拉特”等軍事演習，1999年達14次，2000∼2003年共23次。美國利用擴大與東南亞國家的防務合作之機，籌組以其為核心的地區多邊安全合作體制，增強其干預南海地區事務的能力。美國立場的轉變使南海問題從原本不是中美之間的問題，演變發展成為中美戰略博弈的新戰場，成為繼台海問題之后中美關系發展的一個“新結”。

冷戰后日本也從戰略上開始逐步介入南海地區，企圖借助美日同盟和地區其他力量，插手南海地區安全事務，其目的是使南海問題久拖不決，牽制中國的發展，並在限制中國的同時擴大日本在東亞的影響力。“美濟礁事件”后，日本提出向菲律賓提供至少10艘巡邏艇，以增強菲律賓海上力量，攪局意圖十分明顯。日本官員公然聲稱：“有朝一日一個敵對的大國可能切斷從波斯灣到日本的重要石油運輸線”﹔《美報文章〈美國對中國的野心視而不見〉美一外交官說美政府從來沒有一項連貫一致的對華政策》，《參考資料》1996年8月13日，第2頁。有的日本學者強調：“南沙關系到日本的利益”，因此日本的介入“可能成為解決南沙問題的關鍵所在”。《南沙群島爭端的特點及發展趨勢》，《參考資料》1995年12月30日，第15頁。日本媒體、學者及官員把南海爭端炒作為“中國威脅論”，而日本政府開始採取政治介入的態度，在中日領導人會晤時，屢屢表達對南沙問題的關切之意。1995年8月，日本外相河野洋平在參加第二屆東盟論壇時提出，南海問題可在“東盟地區論壇”框架中討論。《日本決定在東盟地區論壇會議上積極地提出南沙問題》，《參考資料》1995年7月29日，第8頁。出於其亞太安全戰略的考慮，日本不但把南海爭端與東海、釣魚島問題聯系起來，還通過《日美防衛合作指針》、《周邊事態法》、《自衛隊法修正案》和《日美相互提供物資和勞務協定修正案》等的制定，為日美聯合應對日本領土之外的“周邊緊急事態”提供法律依據。日本希冀假手南海問題積累對付中國的經驗，同時也想借南海爭端牽制中國，因此，日本認為在南海爭端中“保持中立是困難的”。﹝3﹞

冷戰結束后，在改善與中國關系的同時，越南和菲律賓等國通過在爭議島嶼進行政權建設、領導巡視等方式，不斷加強對南沙的所謂“主權宣示”，使得有關國家和中國在南沙群島主權問題上的對立公開化、表面化。這些國家採取的措施有：（1）爭端國相互利用，逼迫中國在南沙主權上讓步。“美濟礁事件”后，菲律賓利用各種場合試圖將南沙爭端國際化，菲律賓外長在與印尼外長舉行會晤時，表示歡迎區外國家共同合作開發南沙群島。菲律賓和越南達成了“行為准則”協議，宣稱在他們佔領的南沙爭議區保持穩定。1994年越南總理武文杰在亞洲協會主辦的經濟研討會上聲稱：“應該舉行國際會議，設法解決問題。”《越南總理武文杰鼓吹通過國際會議討論南沙問題》，《參考資料》1994年5月20日，第13頁。（2）拉攏美日等國支持。越南、菲律賓、馬來西亞等國以油氣招標為誘餌，吸引美日等石油公司在南沙海域進行油氣勘探活動，試圖以利益鏈條加強區外大國對南海問題的關注，力圖使南海問題進一步國際化。據美國能源信息署等機構的不完全統計，20世紀90年代至21世紀初在南沙擁有石油承租權並從事油氣勘採的國際石油公司大約有200多家，南沙油氣開發呈國際化的勢頭。據美國能源信息署等機構的不完全統計，越南已與50余家外國石油公司簽訂了30個聯營合同，在南海已鑽井90余口，至少有7口井位於中國傳統斷續線內，約有1/6的海上石油產量來自於中國傳統斷續線內海域﹔菲律賓從1971年開始就與美國、加拿大、瑞典等外國石油公司合作在南沙群島海域鑽井，每天在南海地區開採近1萬桶的石油﹔馬來西亞在中國傳統斷續線內開採的油田已達18個、氣田40個，其油氣開發范圍已深入中國傳統斷續線內約120海裡﹔文萊在南海地區有8個油氣田，日產石油195萬桶，約1/3的油氣產量來自中國傳統斷續線內﹔印度尼西亞在中國傳統斷續線內鑽了20多口油氣井。參見楊澤偉：《“擱置爭議、共同開發”原則的困境與出路》，《江蘇大學學報（社會科學版）》2011年第3期。（3）行動上加緊蠶食，企圖造成佔有事實。越南不斷加強海空軍現代化步伐，向俄、印等國購買先進的軍事武器，不斷增強其在南沙地區的軍事存在。菲律賓亦不斷增強武裝力量，實施國防現代化計劃。菲律賓眾議院議長、武裝部隊現代化法案的起草人之一何塞•德貝內西亞欲蓋彌彰地說：“中國在斯普拉特利群島（南沙群島）的侵略與我們決定撥款搞軍事現代化之間沒有直接聯系，可是我們要說它加速了這個進程。”《拉莫斯簽署20億美元撥款法案用於國防現代化英報說菲軍方即將大肆採購國防裝備》，《參考資料》1995年7月26日，第22頁。（4）東盟協調成員國在南海問題上採取合作的立場。1992年針對中國領海法的頒布以及中國與克裡斯通公司簽訂萬安灘的石油合同，東盟外長會議通過《關於南中國海問題的宣言》，這是東盟首次在南海問題上進行合作。越南加入東盟后，中國更面臨東盟擴大和集體“抱團”針對中國的局面。

盡管南沙問題成為各方關注的焦點，但是20世紀90年代，有關各方均沒有採取重大的軍事行動，而是強調以和平的方法協商解決爭端。菲律賓聲稱要“准備參加會談，通過和平方式、而不願意訴諸武力或武力威脅來解決這一地區在領土主權問題上的沖突”﹔越南聲稱在找到一個永久性解決辦法前，“為了地區和平、穩定與合作的利益”，主張通過和平談判解決爭端。《菲外長聲稱對南沙群島部分島嶼擁有主權但願意談判解決》，《參考資料》1992年3月7日，第12頁。馬來西亞、印度尼西亞、泰國等也聲稱通過外交途徑解決爭端，美國和日本也不希望南沙爭端而造成地區形勢過於緊張。造成這個局面的原因，除中國保持了高度的克制外，還要注意到三個方面：一是美日在亞洲都存在著重要的經濟利益，維持南海問題“懸而不決”，既符合美國推崇的“巧實力”策略，也符合其牽制中國的最大利益和長遠戰略考量。二是南海周邊國家深知，使用武力隻能迫使中國使用武力，不但於事無補，而且會失去國際輿論的支持。從另一個方面講，發展經濟也是南海周邊國家的一個共識：“我們不是把任何問題都撇在一旁，我們只是說，環保問題、發展問題現在是頭等重要的問題，而不是所謂的主權問題。”《西亞鬆說不能期望中菲很快解決南沙爭端》，《參考資料》1996年11月29日，第7頁。三是東盟的歷屆外長會議以及高峰會議，嚴重關切南海形勢的發展，多次提出要根據《東南亞友好合作條約》、《東盟南海宣言》以及《公約》，尋求早日和平解決南海問題，這在客觀上對越、菲等國的南海過激行為有一定約束作用。