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張富泉：對拉動40萬億投資敢說“不”

張富泉：“三步走”即改革路線圖

今年是全面落實十八大精神開局之年，也是全面深化改革的關鍵之年。記者為此採訪了鄧小平戰略研究專家、湖南省委政策研究室副主任張富泉，請他就學習領會習近平總書記在十八大召開后第一次政治局集體學習時的講話精神和中央經濟工作會議精神，推進新型城鎮化、釋放改革紅利以及解決農民工市民化等實際問題談談看法。

記者：黨的十八大對全面深化改革作了總的部署，今年中央一號文件再次強調把城鄉發展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑。 您潛心研究鄧小平戰略思想十幾年，曾受到鄭新立、陳棟生等知名學者的肯定和贊譽，人民網對您所作系列採訪反響也很強烈。想請您結合推進新型城鎮化等實際，談談深化改革和解決農民工問題？

張富泉：在十八大召開后的政治局第一次集體學習時，習近平總書記明確提出要“按照現代化建設‘三步走’的戰略部署，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”。今年春節，據預測春運期間客流量將達到31.58億人次，同比上年又增長了9.1%，這其中的主流恐怕還是南來北往、東奔西走的農民工。我們廣大農民工兄弟姐妹辛苦了！在新年合家歡樂的背后，隱有幾多 “留守兒童”、 “留守婦女”、“留守老人”的心酸和年復一年的企盼，特別是這十余年來春運期間的交通擁堵與安全，年年令人揪心。由此聯想到我們的改革開放，的確要靠加快改革來解決問題。 根據習近平總書記第一次集體學習時的講話和中央經濟工作會議精神，改革頂層設計的路線圖已經明確，我們再也不能不直面改革的主要矛盾與障礙，再也不能避實就虛、避重就輕了！現在正是全面深化改革開放的重要關口，設身處地為農民工以及他們的家人想想，我們必須堅定不移地推進改革，否則，改革無功便是過！

記者：改革無功便是過！這句話說出了老百姓的心聲，也是發自於改革開放的時代強音。請您具體談談路線圖問題？

張富泉：“三步走” 即改革路線圖。早在上世紀80年代，中國改革總設計師鄧小平就提出現代化建設“三步走”的戰略目標，並設定有沿海和內地“兩個大局” 的戰略路徑。這就是“前兩步”內地顧全沿海率先開放、先富起來的發展大局，依靠財政承包制及分稅制改革的率先突破，如期實現了1980-2000年GDP翻兩番的預期﹔“第三步”則需“反過來”沿海服從內地共同富裕的發展大局，其具體落點仍需通過深化財政體制改革的再突破，即實行改按常住人口分配地方財力的區域財政橫向均衡制度。具體而言，就是要完善分稅制的兩個關鍵點：一是改革按財政供養人口計算地方財力的傳統作法，實行與國際接軌按常住人口分配地方財力﹔二是不搞西方式全國財政“大鍋飯”，而要構建沿海幫助內地的橫向區域財政橫向均衡制度。

我們說 “三步走”即改革路線圖，不僅因為黨中央已把現代化建設“三步走”的戰略部署，進一步提升為我們黨和國家在整個社會主義初級階段的總戰略、總部署，更重要的是經過改革開放30多年來的實踐証明：這是深化改革唯一能夠攻堅克難、決戰決勝的正確途徑，任何想繞過去的作法都根本解決不了任何實際問題，而偏離這一改革路線圖則不是滑向貧富懸殊的邪路，就是回歸大家受窮的“大鍋飯”老路。

記者：如何實現改革攻堅的決戰決勝？請您按照“三步走” 的改革路線圖，就談談怎樣解決最現實的農民工問題？

張富泉：按照“三步走” 的戰略部署，“前兩步”翻兩番到2000年時，全國進城務工的農民工還不到1億人，且其跨省域性流動的隻佔到20%左右﹔而到2011年全國流動性勞動人口已增加到2.65億之眾，且其來自於中西部地區的佔到82.1%即高達2.18億人。農民工問題作為中國改革開放的特殊產物，主要就是在“前兩步” 改革開放初創時期，由於國民經濟基礎十分薄弱，為打破統收統支的全國財政大鍋飯體制，採取了完全不同於國際標准的按財政供養人口計算地方財力的財政承包制及分稅制改革措施，相應地也就形成了這種完全不同於發達國家曾經歷過與大多數發展中國家正在經歷著的，以家庭戶為主導的永久性遷移並構成經濟與社會、工業化與城市化互動發展為特征的勞動力流動模式。但這種農民工問題在“前兩步” 即沿海大局戰略實施階段，由於跨省域性流動人數還不是很多，因而還根本不成其問題。此時若能不失時機地按照 “三步走”的改革路線圖，“反過來”構建沿海幫助內地共同富裕的區域財政橫向均衡體，改按國際慣例以常住人口分配地方財力。這樣，人口就業居住在哪就能把財政公共服務帶到哪裡，農民進入沿海和城市，既能把當地蛋糕做大，又能增加常住人口讓蛋糕分得更多，還能帶來消費增強經濟拉動力﹔即按國際慣例讓人口自由流動“用腳投票”的規律發生作用，就不會有后來越來越嚴重的候鳥型農民工問題，相應地還會帶來差距收斂、生態恢復與社會和諧等眾多良效，迅速有效地促進經濟發展方式的根本性轉變。

當然，由於當時出於穩中求進、夯實國民經濟基礎的需要，加之對鄧小平沿海服從內地大局的戰略路徑還不夠熟悉，沒能及時轉換到現代化建設“第三步”戰略上來，這是完全可以理解的。而且按照鄧小平“第三步，在下世紀用三十年到五十年再翻兩番”的戰略設計，原本就打足了20年的過渡期，可見也是基本符合總體戰略部署並經實踐証明在總體上還是基本成功的。但時至今日， “三步走”的改革路線圖已十分清晰，再不打破地方財政利益分割的體制剛性，改按國際慣例以常住人口分配地方財力，如此之多的勞動者處於候鳥型流動狀態，不能穩定地轉入沿海地區與城市安居樂業，這不能不是一個大問題。對此熟視無睹、該為而不為，這是改革無功便是過之一！

記者：也就是說，隻要沿著“三步走”的改革路線圖來走，就能化解農民工問題。請問這與推進新型城鎮化有無關系？

張富泉：李克強同志強調“改革是中國最大的紅利”。如果從深化改革推進新型城鎮化可預期的紅利來看，按照“三步走”改革的路線圖，現在改按國際慣例以常往人口分配地方財力，也就如同國際通常情況下一樣，在哪裡就業一般就在哪裡安家。那麼，如上所述全國現有2.65億流動性勞動人口外加約60%的附加人口，即可圓了落戶沿海與城鎮之夢，實則意味著全國城鎮居民將增加約4.2億人。若按城鎮人口消費約為鄉村(2010) 3.5倍計算，則相當於全國消費在現有基數上翻一番，僅全社會消費品零售額每年就可增加近20萬億元。同時，以往進城務工者收入不能大量用於就業城市購房安置等長期性消費，致使巨大的消費資金轉化為農村自建房等分散性投資的現象，同樣也將從體制機制上得到遏止。計算這筆賬加上農村建房各種連帶性投入，再加上國家用於此種亂佔濫建的耕地整理與生態修復等費用，按保守估計每年亦可轉化農村分散無序投資為城鎮有效消費需求亦不下10萬億元。這樣加減乘除統算下來，整個改革為中國帶來的巨大紅利將不亞於再造一個沿海。由此可見，化解“三農”問題與推進新型城鎮化密切相關，二者都取決於完善分稅制改革，真心實意按 “三步走”改革路線圖來走，真是福莫大焉！否則當為而不為，改革無功便是過之二也！

記者：看來現代化建設“三步走”的戰略部署，的確是改革攻堅克難與決戰決勝的路線圖。但就推進新型城鎮化來看，直接通過深化戶籍制度改革豈不是更好？

張富泉：現在看起來是戶籍制度在阻礙生產力最活躍的因素人的自由流動和遷徙，實際上卻是附著在這種戶籍制度之上的福利待遇和社會保障等公共財政制度，諸如子女上學、養老保險、醫療保險以及最低生活保障和救濟等公共服務由誰來擔當的問題。事實上，長期以來嚴格控制人口流動的所謂戶籍制度，在國家層面早已鬆動且有不少已經明令廢止，就因為其關系著地方財政利益及戶籍人口的切身利益，才至今仍在勞動力承接地普遍得以沿用。正是這種按財政供養人口而不是按國際慣例以常住人口計算地方財力的分配方式，造成地方利益分割的剛性，才導致多年來沿海與內地、城市與鄉村雙重二元結構的固化。因此，單憑深化戶籍制度改革來推進新型城鎮化，很難達到釋放改革紅利的預期。

這裡，僅以廣東省東莞市為例，該市戶籍人口與外來“新莞人”的勞動負擔率為60︰3，這就說明外來勞動者為其創造巨大財富而把附加人口負擔大量留在了內地。如2011年東莞市外來勞動者622萬人，當年為其創造GDP 3970億元、出口額654億美元和財稅總收入700億元﹔而當年該市整個財政總支出才352億元，僅相當於外來“新莞人”創造財稅總收入的50.3%。顯然，如果仍然沿用按財政供養人口而不能依照國際慣例按常住人口分配地方財力，那麼最徹底的戶籍制度改革的結果，則意味著東莞市當年的352億元財政公共服務總支出，將由包括622萬外來勞動人口加上按勞動負擔率60%的附加人口，再加上當地戶籍人口184.77萬總計1180萬人口來享有，相當於原有戶籍人口的人均可用財力下降84.3%。可以說，這種單一性深化戶籍制度改革的結果，勢必導致財政公共服務出現所謂“發展的貧困”， 即越是經濟發達、吸納農民工越多，地方政府的可用財力就越困難。顯然，這是沿海和城市經濟發達區絕不可以接受的！硬要那樣去做的話，不是造成更多更普遍的弄虛做假，就是寧肯發展慢些也不會接納更多的人口，那麼曠日持久的農民工問題還會持續下去。顯然應為而不為，則是改革無功便是過之三！

記者：據稱“城鎮化將在未來十年拉動40萬億投資”，如果不按“三步走”改革路線圖來走，或者說不改按常住人口來分配地方財力，您認為能夠達到推進新型城鎮化預期嗎？

張富泉：中國改革已經走過30多年的裡程，三十而立遠不是最初靠摸著石頭過河了，按說任何一項改革都能做出邏輯性可行分析了，或者說是有經驗可循或有前轍之鑒了。完全可以說，將目標定位為“在未來十年拉動40萬億投資” 的城鎮化決不是真正的改革，硬要把它往改革的籠子裡裝的話，也是違反“三步走”改革路線圖的一種逆行駛。因為這種靠投資拉動造就的城鎮化，而不是靠人口有序流動遷徙即消費需求推動的城鎮化，在地方財政利益分割造成沿海與內地、城市與鄉村雙重二元結構條件下，隻會帶來流動性農民工越來越多、問題越來越嚴重。這是多年來的經驗和實踐所証明了的。

至於 “在未來十年拉動40萬億投資” 能不能帶動人口的城鎮化？這從增加投資與農民工的關系分析即可得出結論。據統計1980-2000年20年全國投資累計為23萬億元，而2001-2011年10年的累計投資高達153萬億元，后十年投資的絕對值相當於前二十年的6.7倍﹔而與此相對照的農民工卻由2000年的不到1個億增加到了2.65億人。事實表明：這種空前規模的投資拉動型城鎮化，雖然創造了大量就業機會並吸引著大量農民工入城使其增加了收入，但由於按財政供養人口計算地方財力的體制未動，並不能真正帶來相應規模的人口城市化，而隻能造就越來越多的空余建筑物、越來越龐大的灰色商住租賃市場甚至像鄂爾多斯那樣的空城。雖然其拉動經濟的增長效應也是顯而易見的，不過卻是有增長而無發展。可謂是知為而不為，即是改革無功便是過之四。應該說，鄧小平的“三步走”和“兩個大局”的戰略設計，對此是早有預見且希圖通過戰略轉換來避免的！

記者：這麼說按“三步走”改革路線圖來走，還能實現投資拉動向消費拉動的轉變，通過改革促進經濟發展方式的根本性轉變？

張富泉：深入研究“三步走”的完整設計，鄧小平提出“前兩步”是用兩個十年翻兩番，而“第三步”卻強調要用30-50年再翻兩番。這裡，后一個翻兩番竟比前一個翻兩番多出了十年甚至30年的時間，而且在鄧小平看來“這是我們的雄心壯志”！這就充分說明“三步走”的改革路線圖，既看重GDP更看重質量與效益。因為“前兩步”翻兩番是在經濟基礎脆弱的改革初期，此時發展是硬道理，能搞多快就多快，而且當時總體上還處於短缺時期，GDP新增財富多些效益也不會差到哪裡去。而到20世紀末“達到小康水平的時候”，有了“前兩步”翻兩番的發展基礎，此時轉向“第三步”現代化建設的高潮期，資源和生態環境也是硬道理，再翻兩番多用10年甚至30年時間，實質上就是要避免搞有增長而無發展的無序競爭。因為GDP只是新增財富的一個指標，實現新的又好又快發展則需統籌區域經濟社會和人與自然的協調與和諧。從這個意義上說，按照“三步走”的戰略部署，實現現代化不僅僅是個單純的經濟指標，而是要經濟、政治、社會、文化、生態五位一體，制度化和現代化兩大建設並舉。沒有經濟運行的市場化與經濟社會管理的制度化法制化，就不可能達至現代化建設的彼岸。由此觀之，順乎發展規律要為而不為，這是改革無功便是過之五！

記者：看來按“三步走”改革路線圖來走，需得現代化建設與制度化建設並駕齊驅。請問您以上提出的改按常住人口分配地方財力的區域財政橫向均衡制度，是否就是經濟社會管理的制度化法制化？

張富泉：完全可以這麼說，改按常住人口實施區域財政橫向均衡制度，實質上便是改革開放制度化建設的根本性標志。因為以上提出完善分稅制的兩個關鍵點，其改按國際慣例以常住人口計算地方財力分配，就是要將制度化與法制化首先體現在公共財政建設體制機制上，其基本要求也是最根本的措施就是對地方財力釆取同一個分配尺度，“讓每個處於平等地位的人獲得平等的財政對待”（布坎南，1950）﹔而構建沿海幫助內地的橫向區域財政橫向均衡的制度，則是中國特色社會主義基本國情的必然要求。因為中國實行以公有制為主體的基本經濟制度，它與西方市場經濟國家比較而言，特就特在政府不僅干預經濟而且直接參與經濟，也就是多有了地方政府參與市場經濟這麼一個主體，且其競爭行為不像企業和個體那樣追求利潤最大化，而是GDP崇拜與追求增值稅等財稅收入的最大化。

記者：對地方政府參與經濟發展尤其是搞GDP崇拜的看法褒貶不一，您認為應當怎麼看？

張富泉：實事求是地說，我國人均資源佔有量過少、家底子又薄，多有了地方政府參與經濟發展這麼個主體，且其競爭行為又與企業和個體不同，它追求的是GDP即新增物質財富的最大化，因而與企業和個體並不處於同一個競爭層面，不僅不與企業與個體搶機會、爭利益，而且還能彌補其逐利行為的缺失，從投資基礎設施、支持科教人才等平台建設諸方面為之提供更多的機會與贏利。應當說，這是中國特色社會主義體制優勢之所在，應當充滿道路自信和堅持。但其GDP崇拜與忽視利潤最大化也會有消極的一面，這就是地方參與經濟發展往往不計資源消耗，甚至無視生態環境影響，盲目投資與重復建設，並帶來市場分割、差距拉大和權力腐敗等諸多問題。一句話，興利避害這種體制特色優勢強大無比，反之則將帶來不少問題甚至阻礙發展。我們按照“三步走”的改革路線圖，為什麼“第三步”現代化建設要在“前兩步”實現小康的基礎上，由沿海大局“反過來”轉向內地大局戰略，構建沿海幫助內地共同富裕的泛珠三角、泛長三角和大環渤海三大財稅區，實質上就是要趨利避害，將目前以省級為主的東、中、西非均衡區域的無序競爭，整合引導到這三大趨同俱樂部區域有序競爭上來，重塑地方經濟發展公平競爭的效率機制。

記者：在廣東省 “兩會” 期間就有不少代表呼吁盡快改革財稅體制，說他們省是財政收入第一大省，但人均財政支出卻排在全國第20位。您怎麼看待這個問題？

張富泉：不僅廣東等沿海省份在鳴不平，而且中西地區也一直叫吃虧。這就說明在全國確立地方財力分配的同一個尺度，重塑地方區域經濟發展公平競爭機制的極其重要性。以廣東省為例，改革開放以來對全國財政收入貢獻最大，但說是人均財政支出排第20位，這就存在著可用財力的多口徑問題。按第六次人口普查廣東的常住人口為一億多人，但其中戸籍在外省的佔到了20.61%﹔也就是說有2200萬內地來的農民工，他們的財政公共服務主要還是由內地省份在承擔。因此，若按戸籍人口計算人均可用財力，廣東省就遠不止於排第20位了。而且計算財政收入對全國所做的貢獻，沿海經濟發展還離不開內地資源與生態環境的貢獻和支持。由此來看，採取改按常住人口分配地方財力的區域財政橫向均衡制度，在東、中、西縱向非均衡區域基礎上合縱連橫，構建泛珠三角、泛長三角與大環渤海三大財稅區，每個財政經濟均衡性區域都有各自的出海口和起龍頭作用的沿海城市群增長極與縱深的內陸經濟帶，經濟、政治、社會、文化、生態五大建設統籌兼顧，要素優勢與稟賦優勢互補互動，加之配套實行按常住人口“標准人”財力均衡的區域財政橫向均衡制度，確如馬克思所論述的通過起點公平以及規則公平而達致終點的公平（毛程連等，2003），即可形成統一市場與公平競爭的秩序並使中國特色社會主義市場經濟體制得以最終完善。

記者：既然這是牽一發而動全身的突破性改革，請問為什麼遲遲得不到貫徹落實？

張富泉：的確是知易而行難，主要就在權利部門自覺不自覺地成為改革的欄路虎。比如，解決“三農”問題與推進新型城鎮化，明明知道需從完善分稅制改革、破除地方利益分割的體制剛性入手，但政策設計的目標卻仍停留“在未來十年拉動40萬億投資” 的基點，繞來繞去再來個事不關己的戸籍制度改革。要知道，“在未來十年拉動40萬億投資” 又可分解出多少個審批項目，分派出多少筆大大小小的資金﹔而一旦按照“三步走”的改革路線圖來走，實行按常住人口分配地方財力的區域財政橫向均衡制度，則將意味著制度化規范化管理和傳統權利機制的退出。因而盡管這種改革“僅限於中央財政對地方預算分配方式方法與國家規劃體制的某種改進，或者說只是政府宏觀管理適應區域市場公平競爭和促進全國市場統一的必要調整，改革成本與涉及面極小，但卻能起到完善經濟民主機制、實現公平與效率的兼顧與統一的‘四兩撥千斤’的效用，因而應是完全可行的”（鄭新立，2010）。

作者簡介

張富泉：現任湖南省委政策研究室副主任，多年來從事鄧小平“三步走”與“兩個大局”戰略研究，所著《鄧小平戰略設計：共同發展富裕的中國定律》（中國經濟出版社）受到學界廣泛關注。