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國家行政學院教授馬慶鈺談改革頂層設計的九大任務
2013年02月01日13:39   來源:人民網-時政頻道
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編者按:國家行政學院公共管理學部副主任馬慶鈺教授近日撰文《論改革頂層設計的使命》。文中指出,改革頂層設計能否成為一個續航中國改革的有效概念,取決於社會各方面能否對其使命正確解讀,形成共識。改革頂層設計所承載的是調整改革戰略方向的使命,保護經濟改革既有成果的使命,克服現有管理模式弊端的使命。這就要求把握和處理好政府與市場、民生與民主、特色與共性的關系,突破現有模式的束縛,用一個建立於民主法治之上的公共行政體制取代傳統的集權行政模式,以適應經濟基礎變革的要求。

 

國家行政學院公共管理學部副主任、教授 馬慶鈺

“改革頂層設計”能否成為一個續航中國改革的有效概念,依然是一個非常值得關注的問題。前提是社會的方方面面,尤其是我國廣義政府的核心決策層,要對這個戰略概念形成正確的共識,包括改革頂層設計的命題背景、范疇邊界、設計內容、實施路徑等等。否則它就有可能成為一個混亂的甚至成為一個有名無實的概念。毫無疑問,改革頂層設計的提出,反映了我國執政高層對當下社會深層矛盾的憂慮,對社會發展責任的擔當,對改革事業推進的魄力﹔它應當是對科學發展理論五個統籌的一項重要補充。現在的問題是如何把改革頂層設計這個具有歷史性價值的“立題”,真正在實踐中變成一個正確的“開題”,使之最終成為助推中國改革持續前進的新的動能補給,這個期待的實現首先取決於大家能否對改革頂層設計的內涵外延做出正確的解讀。迄今為止,我認為有三個比較明顯的問題需要克服:第一是改革頂層設計存在泛化現象﹔第二是不少論者對改革頂層設計戰略價值的認識不夠到位﹔第三是有關改革頂層設計的范疇重點看法不夠清晰和一致。說明理論界人士迫切需要從經濟社會發展前途的高度,來進一步調整對這個命題的認識把握程度和提高對它的聚焦度,從而共同努力使之真正成為一個內含著中國改革新使命的具有裡程碑意義的有效命題。

一、改革頂層設計負有調整改革戰略方向的使命

“改革頂層設計”作為一個被賦予特殊含義的術語,首現於2010年10月中央關於制定我國第十二個五年計劃的建議,隨后在中央經濟工作會議和2011年兩會的政府工作報告和提交審查的“十二五”規劃綱要草案中被反復強調。這個新概念的出現,對正處於階段性沉悶疲憊和膠著迷茫狀態的中國改革產生了不小的刺激作用,引來社會各界的積極呼應和熱切期盼,成為改革發展空間中的一個極富想象力、沖擊力、感召力、和影響力的熱詞。在百度可以看到到250萬條與頂層設計相關的信息,在谷歌則有534萬條相關信息。從十七屆五中全會提出這個概念開始至今,直接以頂層設計為題名刊載的文獻共有621篇,算上主題內容相關的文獻已經超過2340篇。[注1]這些文獻對於拓展討論,擴大輿論,厘清本質,深化認識,發揮了重要作用。同時也看出,在這些文獻中存在著比較嚴重的泛化傾向。

從文獻統計看,在中央十七屆五中全會使用改革頂層設計這個概念之前的10年間,以其為題名發表的各類文章一共隻有236篇,平均下來每年不到24篇,且其中除了一篇文章與中央今天的使用意義相似外,[注2]其余基本都與工程建設范疇相關,說明此前的頂層設計概念與系統工程學的緊密相關性。而在中央十七屆五中全會之后的一年半時間裡,以頂層設計為題名發表的各類文章出現了816篇,平均下來每年達到544篇,以單位時段計算,比過去猛增了23倍。這個數字的變化顯然是與中央對這個工程學概念的借用有關,是社會各界人士對此予以積極回應和呼應的結果。

雖然是受了中央的影響才出現了如此之多的相關文獻,但是進一步分析就會發現,並不是所有作者都是在與中央提法一致的意蘊范圍內來做文章的。從2010年10月到現在,以頂層設計為題名發表的816篇各類文章,分散在86個專業類別中。首先是其中的82個專業本身就不具有相關性,但是卻發表了大量以頂層設計為題名的文章。比如投資領域有59篇,工業經濟有47篇,金融有46篇,農業經濟有30篇,醫藥衛生有23篇,証券22篇,信息郵政22篇,等等,這些領域發表的這類文章都是受了概念啟發的結果,而內容上,與中央所提“改革頂層設計”的意圖風馬牛不相及。

其次是即便具有直接關聯性的其他4個專業領域發表的全部265篇文章,也並非都是意義相關之論。如,數量排在首位的是行政學與行政管理,以頂層設計為題名的文章共有95篇,其中真正具有意義相關性的是54篇﹔次之是經濟體制改革,題名下的文章共有61篇,其中真正具有相關性的是23篇﹔再次是中國政治,題名下的文章共有54篇,其中真正具有相關性的是24篇﹔最后是宏觀經濟管理與可持續發展,題名下的文章共有55篇,其中真正具有相關性的隻有5篇。統算起來,4個關聯性專業發表了具有意義相關性的文章一共隻有106篇,所佔比例僅僅有四成,而其余那六成的文章則主要探討的是電子政務、社會保障、人力資源、城市建設、社會管理、城鎮發展、能源管理、住宅保障、房地產政策、城鄉統籌、收入分配、政策咨詢,甚至是資本市場、職工教育、海洋經濟、藥品監管、績效評估、新聞發言人制度、機關事務管理、公立醫院改革的所謂頂層設計,等等。這証明了圍繞著頂層設計,在專業理論界的確存在各說各話,持論各異的情況。

從系統論的角度說,任何范疇都有自己的層級結構,自然也就會有自己的“頂層設計”。但是中央此次所提出的改革頂層設計有它的特定含義,而不是一般意義上的概念借用。在中央經濟工作會議上,在中央關於制定我國第十二個五年計劃的建議中,以及在2011年兩會的政府工作報告中,關於這個概念的基本一致表述是:“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。要加強改革頂層設計,在重點領域和關鍵環節取得突破。”“要全面深化改革開放。更加重視改革頂層設計和總體規劃,大力推進經濟體制改革,積極穩妥地推進政治體制改革,加快推進文化體制、社會體制改革,不斷完善社會主義市場經濟體制,擴大社會主義民主,完善社會主義法制,使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化,為科學發展提供有力保障。”

從這個富有新意的表述中,可以解讀出“改革頂層設計”的三個主要精神:

第一是完善上層建筑,保障科學發展。2003年提出的科學發展觀,強調我國基於改革開放的經濟與社會發展,應當統籌、全面、協調、均衡、可持續,這是中央領導集體對我國發展內涵、發展要義、發展本質的拓展。在此基礎上又提出了改革頂層設計的新思維,並且明確把上層建筑作為我國改革系統工程中的一個主要矛盾來對待,目的在於通過改革來完善以管理體制為核心的上層建筑,以適應正在迅速變化的經濟與社會發展的需要。這個新的協調和均衡關系的提出,不僅是對科學發展理論的補充,也是對科學發展實踐的促進。

第二是謀劃改革全局,調整改革戰略。此次提出的改革頂層設計,是和“全面深化改革開放”“更加重視總體規劃”聯系在一切的。這就意味著這個命題是實事求是和辯証思維的結果,意味著高層決策集體對我國改革進程中的問題有比較清醒的認識,對我國改革的系統性和全局性有正確把握。所以,關系可持續發展的改革頂層設計,是一個“全面”的改革設計,是一個“總體”的推進規劃,是一個戰略性改革安排。不僅要在那些容易接受的領域中繼續深化改革和開放,而且也要以更大決心和勇氣,推進那些比較棘手的領域的改革往前發展,以通過解決改革全局中的“短板”問題來獲得改革整體發展的倍增效果。

第三是抓住改革關鍵,推動改革突破。已經持續了三十多年的改革開放,給我國經濟社會發展帶來了巨大變化。但是不容置疑的是,改革進程的確出現了滯緩和徘徊狀態。其重要原因之一,在於一些重要領域的改革長期滯后甚至成為空白,從而成為改革全局中的拖累。基於對這個問題的認識,中央提出改革頂層設計的新概念,其意涵明確是希望“在重點領域和關鍵環節取得突破”,以打破我國改革的瓶頸和局限,推動改革事業開創柳暗花明又一村的新局面。

由此可說改革頂層設計是一個境界層次很高的命題。它覆蓋改革全局,面向改革關鍵,所承載的是調整改革戰略方向的使命。這正是它的價值所在,也是我國改革事業的希望所在。而前述一些專業領域的文章將這個被賦予特定意義的概念做泛化之用和泛泛而談,可能會模糊、混淆、誤讀、偏離它的真正使命價值。對此現象,理論界同行有必要高度關注並予以澄清,在准確解讀基礎上提高對這個命題內涵的共識程度,通過正確引導和協同努力,推動改革頂層設計新概念在我國改革實踐中真正釋放出新的能量。

(責編:張湘憶、趙晶)

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