李成貴：農為邦本 食為政首

全國政協委員、北京市農村工作委員會副主任 李成貴

黨的十六大以來，我國三農取得了舉世矚目的偉大成就，中央明確了“三農”在全黨工作的“重中之重”地位，提出了“兩個趨向”的重要判斷，確立了統籌城鄉和“多予少取放活”政策取向，連續頒發了九個一號文件。今年，第十個中央一號文件繼續鎖定“三農”，並且確定了加快發展現代農業、進一步增強農村發展活力的主題。就今年一號文件頒布的背景以及如何解決“三農”深層次問題，人民網記者專訪了全國政協委員、北京市農村工作委員會副主任李成貴。

他指出，中央在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上，形成了新時代的重農思想、理論體系和政策實踐。促進了公共財政向三農傾斜，基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，初步形成了強農惠農富農的政策體系，從而揭開了“三農”的新篇章。中央對三農問題的高度重視，這是站在歷史與希望之間的現實選擇，是科學發展觀的突出體現，是國家與農民關系的合理調整，是促進社會正義的必然要求，也是現代政府意圖倫理和責任倫理的有機統一。

一、十六大以來的巨變

黨的十六大以來的10年，我國的三農戰線捷報頻傳，精彩紛呈，農業經濟繁榮，農村社會進步，農民收入增加，可以說是朝著現代化的方向迅跑，成為繼改革開放初期之后的又一個黃金時期。

最大的變化，就是中國在一個人口超過非洲和拉丁美洲總和的國度，成功地養活了她的人民。不僅糧食連年豐收，創造了奇跡，而且絕大多數的農產品都有了大幅度增加，“舌尖上的中國”有了豐富的原料，人民的飲食生活有了顯著的改善。對於我們這個對飢荒有著深刻歷史記憶的民族而言，這是最值得自豪的成就，堪稱偉大。

在農業產出大幅增加的背后，是農業自身現代化水平的顯著提升，比如，從微觀主體和經營規模看，全國土地流轉面積達到2.28億畝，佔家庭承包耕地面積的17.8%﹔生豬、肉雞、蛋雞規模化養殖比重分別達到64.5%、85.7%和78.8%。平谷正大300萬隻蛋雞場，每個雞舍養雞在16萬隻以上，一個工人可管理2個雞舍，代表了世界最先進的水平。

從生產方式和增長貢獻看，技術裝備已經成為農業發展的決定力量，耕種收綜合機械化水平和農業科技進步貢獻率均超過50%。過去農民種地很累很辛苦，現在勞動強度大為降低。

從農業功能和產業鏈條看，經營領域與產業體系不斷拓展完善，農產品加工率超過50%。

諸如此類的變化，都說明我國的農業正在發生重大轉折，它不再是低水平均衡（舒爾茨），不再是過密型增長（黃宗智），也不再是零利潤習俗經濟（哈耶克）。

農村同樣發生了前所未有的變化。一方面，大規模的基礎設施建設迅速地改變著農民的生產和生活方式，不少地方的農民過上了“走平坦路、喝潔淨水、上衛生廁、睡節能炕、住保溫房”的新生活。另一方面，隨著公共服務向農村的延伸，農村社會事業也有了巨大的進步。“上學不繳費，看病不算貴，養老靠社會。”廣大農民開始享受到了公共財政的陽光，已不再是“沉重的主體”。

再一個重大成就，就是農民收入的連年快速增長。農民向來朴實無華，最看重的就是增收。這些年農民普遍感覺到，他們的廉價勞動力地位正在悄然變化，欠薪少了，社保開始被重視了，工資也明顯提高了。2011年農民的工資性收入比重達到42.5%，已與家庭經營收入相差不多。

二、轉型發展中的三農問題

對於十六大以來三農的長足進步，我們躬逢其盛，引以為幸。經過10年的探索實踐，可以說三農發展的方向已經明確，但必須承認道路依然漫長。“形氣轉續,變化而嬗”，紛繁復雜的三農領域還有諸多難題、深層的問題需要認真研究和切實解決。

1、農業的小規模、兼業化問題突出。根據FAO數據庫資料，2006年日本農民人均土地經營規模是我國的7倍，韓國是我國的4倍。近年雖然我國土地流轉有所加快，但農業小規模和兼業化經營仍然是普遍形態。這樣的基礎之上是無法實現農業現代化的，經濟史實証明，通常情況下一個產業隻有在專業化和規模化經營的情況下，才能達到平均利潤，才能實現現代成長。我們對小農經濟的局限性和落后性，要有足夠的認識。其實，馬克思主義的經典著作對此早已有明確的論述。

2、農產品市場波動劇烈，農民從事種養的風險大，有時靠撞大運。“農民兄弟不用怕，政府有個保護價”，由於有最低收購價托底，糧食生產的市場風險相對很小，但對於佔農民家庭經營收入半壁江山的畜牧業和水果、蔬菜等的生產，宏觀調控還沒有有效地控制風險之策，農民要復一年地面臨著市場風險的考驗。

3、要素市場發育嚴重滯后。相對於產品市場而言，我國農村要素市場發育明顯滯后，集體建設用地、宅基地的使用權還沒有實現物權化，農村金融服務十分薄弱，農民獲得貸款難度大。

4、農民流動帶來生機，但農村缺乏生氣。目前有1.59億農民外出打工，創造了收入來源，促進了經濟增長和城鄉融合，但也帶來了不容小視的問題，主要就是導致了留守兒童、留守老人、留守婦女的大量出現，導致農村缺乏生機活力。調查發現，現在農村空心化，房屋閑置化，是普遍存在的現象。有的村庄農民打麻將“三缺一”，甚者“一缺三”。這種情勢與現代文明建構以及農村健康發展的要求不符。

另外，新生代農民工很少有人願意回到農村居住，他們絕大多數都在縣城買房。現在是很多地區農村女孩出嫁時，一定要求男方在縣城買樓房，成了男方家長非常沉重的負擔，對農村的社會生活影響很大。

5、農民的轉移性收入太低。2009年OECD國家農民毛收入中有22%來自財政補貼（折算純收入應在50%以上），2010年日本農民純收入中有63%來自政府。而目前我國農民純收入中轉移性收入隻有8%，說明還有很大空間，需要更為有力的財政政策。

6、區域發展不平衡。發達的經濟體和成熟社會是不會允許明顯的區域不平衡存在的，但目前我國各地農村的差異非常之大，發達地區與西部貧困地區農村至少相差20年。因此，解決貧困地區的基本民生問題，促進區域發展與社會和諧的有機統一，面臨著艱巨的任務。

三、舊邦新命：開創三農發展的新時代

1、全球視野下三農發展的宏觀背景。目前，我國人均GDP超過5000美元，按照世界銀行統計標准，已經屬於中等發達水平（人均GDP在3000-10000美元），進入了工業化中后期階段。在新的階段，傳統的發展模式和治理模式都面臨著嚴峻的挑戰，一方面，綠色、生態、環保、可持續發展成為經濟社會發展的基調，轉變發展方式成了內生的必然要求﹔另一方面，民眾對公共服務和社會福利均等化利益訴求更加強烈，他們“為福利而問責”，“為自由而限權”，對起點不公平和過度競爭兩方面的抗爭也趨於活躍。

黨的十六屆六中全會指出：“我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。”三農問題不單是農村內部的問題，而是全局問題﹔不僅是經濟問題，也是政治問題、社會問題。作為現代化短板的三農，如果解決不好，就會影響社會共識體系和秩序，加大治理成本，導致總體社會福利的損失。因此，必須站在政治和全局的高度，在城鄉一體化發展的框架裡，秉持公正社會契約的價值觀，維護好、實現好、發展好廣大農民的利益。

2、解決三農問題的基本思路：賦權+給錢。改革以來，三農發展經歷了兩個黃金時期。改革初期的第一個黃金時期，主要是賦予了農民土地使用權、進入市場的權利和自由流動的權利等三項權利，在人民公社時期農民被管得太嚴捆得太死，這三項實質性權利解放了農民，起到了立竿見影的作用。十六大以來的三農黃金時期，則主要是因為政府在農業補貼、農村基礎設施建設和農村社會事業三個方面大幅度地增加了投入，通俗講給了農民三方面的錢，在過去長期剝奪農民、農村發展欠賬巨多的情況下，大幅度增加投入同樣收到了顯著的效果。

綜合考慮過去的經驗，要使十六大以來三農發展的好形勢得以鞏固和持續，使目前正在經歷的黃金時期常態化，基本思路應該是清晰明確的，即一方面要對農民進一步賦權，特別是要搞好頂層設計，清理傳統計劃經濟體制和城鄉二元分割體制下形成了法律法規，賦予農民更加充分有保障的土地財產權利和更加充分有序地參與社會治理的權利﹔另一方面，要進一步地增加三農投入，集中力量統籌城鄉，集中資源聚焦三農，讓公共財政的陽光普照每一寸土地、每一位農民。

3、扎實推進各項重點工作。

第一，加快推進適度規模經營。錢克明在一份報告中指出：“我國正處於大量農村青壯年轉移進城、土地租金不斷上漲、農民對土地增值預期不斷增強的關鍵時期，如果不能及早抓住時機，促進土地流轉,培育現代農業新型經營主體的最佳時機可能稍縱即逝，未來‘誰來種地、誰來養豬’可能成為永久難題。”我國從1980年代就提倡適度規模經營，但總體進展緩慢，現在必須要有緊迫感，制定比以往20余年更為積極的政策措施。

從國際上看，美國採取了“規模化專業化農場+經營性社會化服務+政府支持”的資本密集土地密集勞動節約型發展模式。西歐採取了“中小專業化農場+經營性和互助性社會化服務+政府支持”的中間型發展模式。日本則採取了“兼業化小農+互助型社會化服務+政府支持保護”的資本密集土地節約勞動節約型發展模式。汲取國際經驗和教訓，結合本國國情，我國應將“專業化的家庭適度規模經營+社會化服務+政府支持”作為主導模式。

為推進家庭適度規模經營，建議在現有農業補貼之外，盡快實施農地流轉補貼，對出讓農地的農民給予補貼。這在實質上等於國家承擔了一部分地租。

第二,加快推進新型農村社區建設。城鎮化與新農村建設雙輪驅動，是要建設“各美其美、美美與共”相映成趣的新型城鄉關系。在這個格局中，農村肩負著傳承鄉土文明，保持田園風光的職責。但是，必須看到，一則有的村庄隻有二、三十戶人家，基礎設施建設和公共服務的成本很高。再則，由於青年農民一批批地離開農村，老年農民一批批地離開人世，村庄空心化的趨勢將越來越嚴重。這就指明，在科學規劃管理的前提下，推進村庄的適度的集中，建設新型農村社區，是符合歷史發展趨勢的正確選擇。

新型農村社區建設最為困難的是資金平衡的問題，那些大量存在的區位相對較差的村庄，如果沒有體制創新，不靠市場機制，在相當長時期都沒有能力建成新型農村社區，就是說解決不了動力機制問題。成都提出的“全域成都”，重慶實行的“地票”，最值得肯定的地方就在於通過增減挂鉤的方式，一定程度上調節了級差地租的收益分配，解決了相對偏遠地區土地不值錢和粗放利用問題。建議對各地增減挂鉤試點做法進行科學評價，加以完善，在更大范圍推廣。

第三，加快完善鄉村治理結構。今后一段時期，鄉村治理結構有可能進入一個快速變革時期。適應現代政治文明建設和社會管理創新的要求，有必要對此進行深入研究，超前謀劃。一是要延長村委會任期。目前，村民委員會3年換屆一次，普遍反映時間太短，容易造成村庄內部的緊張和沖突，建議修改《村民委員會組織法》，由3年一屆延長到5年一屆。二是在不斷完善法治前提下，有序地發育社會組織。具體而言，包括各種行業協會、民間的公益組織、社區組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發組合，等等。今后一段時期，應明確提出社會責任的社會化，從根本上改變根深蒂固存在的社會責任政府化帶來的緊張和矛盾。三是要適時穩妥地開展鄉鎮直選試點。溫家寶總理去年在中央農村工作會議上講話指出，“不僅要讓農民按自己的意願參加村委會換屆選舉，而且要更加重視擴大農民自治范圍，完善與農民政治參與意識不斷提高相適應的鄉鎮治理機制。”在黨的領導下，適時開展鄉鎮直選，是農村民主演進的必然結果，是農民民主權利更為實質的體現。隻有這樣，“民主的蝴蝶”才會在鄉村大地上翩翩起舞，才會真正實現由自上而下的壓力型管理政府向自下而上的合作型服務政府的轉變，才能解決干部隻對上負責的痼疾，促使農村干群之間由農業稅費改革前的緊張關系及至現在的相對疏離關系，進步轉化為和諧的良性互動關系。四是全面推開省管縣體制。也即實行市縣分治，市不再是省與縣之間的一級政府，這樣可以減少管理環節，提高行政效率。在新體制下，縣委書記要由省委組織部門直接管理，並且要享受更高的行政待遇和物質待遇，這樣有利於其安心工作，樹立正確的政績觀，更好地發展縣域社會經濟。

“周雖舊邦，其命惟新”，相信有黨和政府的正確領導，有億萬農民的辛勤勞動，三農事業一定會更加繁榮，一定會譜寫出更加輝煌的篇章。