對十八大以后大部門制建設的建議

到目前為止，中國各地存在的比較普遍的問題是，政府職能轉變仍然是說多做少，轉變緩慢﹔在決策、執行和監督上一直是界劃模糊，機制混亂﹔黨政系統領導關系長期處於同質重構和以黨代政的狀況。因此，在十八大以后必須深化改革，繼續推進和完善政府大部門制建設，主要實踐目標有四個。

1.大部門制要有利於實現政府職能轉變。如果要實現政府職能轉變的要求，在機構上，就需要減少決策機構和辦公室人員，增加執行機構和一線的公共服務人員，重建決策管理部門與決策執行機構以及監督機構的關系，對管理和工作流程加以改造。尤其是，越是基層政府，執行和服務功能越明顯。

為此，就要通過部門整合，減少決策機構，簡化管理環節，避免扯皮摩擦。與此同時，要加強執行單位和服務隊伍的力量，通過合約管理方式，將一些執行性、服務性工作交給政府中所屬的一些執行性機構、事業性公共服務單位，以及具有特定能力和資質的社會民間組織去做。切實讓政府大部門制建設更加有利於社會管理和公共服務，有利於解決人民群眾最迫切、最現實的利益問題，有利於解決教育、醫療、就業、社會保障等民生問題。

2.大部門制要有利於決策執行機構的成長。從一定意義上講，沒有“決策與執行分開”，就無所謂大部門制﹔沒有獨立執行機構就無所謂大部門制。國外經驗証明，這個環節是大部門制的關鍵。但從中央到地方，這似乎都是一個尚待搞清楚的問題。這意味著，大部門制的探索亟需在正確把握實質前提下，增加必要的改革動作，即決策與執行分開的工作架構以及獨立執行機構的設立。下一步大部門制建設的推進中，改革設計者必須要搞清楚兩件事。

第一，哪類服務職責可以建立獨立機構。設立獨立機構至少要滿足以下條件：首先，這項服務是政府需要介入的事情，但又不屬於政策制定范圍，也不必由政府作為主體直接來提供服務﹔其次，這項服務如果完全交給私人機構做，又難以確保公共利益不受侵害﹔再次，這項服務與其他服務業務有明確區分開的特定領域﹔最后，在人員和相關資源規模上具備獨立存在的條件。據此可以說，城鄉公用事業服務、基礎科研機構、博物館、公園、醫院、學校、社會保障服務、城市環境服務、就業保障服務、新聞出版、道路維護、質量技術檢驗檢疫等，都可設立獨立執行機構。

需要特別指出的是，下一步大部門制建設應當和我國正在進行的事業單位改革結合來做，大量的事業單位基本具備變為獨立機構的條件，這是一個一舉兩得的行政改革戰略設計和不可錯過的大好改革時機。

第二，要了解獨立執行機構的合約管理方式。一般而言，合約包括的主要內容是：一是，明確的責任關系﹔二是，獨立機構負責人的產生方式﹔三是，機構的存在目的和工作目標﹔四是，機構提供的服務內容、范圍與質量標准﹔五是，機構負責人的資源配置權限和空間﹔六是，機構人員的工資和人事安排上的約束條件﹔七是，績效評價辦法和激勵辦法﹔八是，機構人員的身份與待遇。地方政府可以根據這個框架原則，將一些社會管理和公共服務的執行工作，通過合約方式外包或者委托專門的內部或者社會機構，按照績效要求來管理。

3.大部門制要有利於調整崗位配比促進服務效率。部門工作人員崗位配比是與大部門制下“決策與執行分開”緊密聯系的一個重要調整。也與加強公共服務職能和建設服務型政府緊密相關。一直以來，中國公務員數量都是人們熱議的焦點之一。

根據財政部2006年工資發放數字，當年中國黨政機關等各類在崗公務員是1000萬人左右，全國事業單位的在崗工作人員有3000萬人左右，另外還有大約1260萬退休的公職人員，三部分加起來一共大約是5260萬人。按照當年人口數計算，中國的民官比大約是24：1。社會比較普遍和傳統的看法，一般都是強烈要求通過精減裁員來實現改革目標，這一直是中國改革的習慣思維。

比較一些發達國家情況，這種思維定勢可能需要改變。比如美國的“民官之比”大約是15：1，比我國低很多，但裁減公共雇員的社會壓力卻不比中國大。根本原因是，美國政府雇員崗位多數在服務一線，大約有三分之二在做學區管理人員、環境衛生人員、公園管理人員、警察和消防人員、証券管理人員、公共交通人員、醫保管理人員、就業服務人員、社會救濟人員、圖書管理人員等。這是典型的服務型政府的崗位設置。

中國情況正好相反。在決策與執行人員配比上，一直以來存在“四多四少”：即官僚機構多，執行機構少﹔決策人員多，執行人員少﹔后台人員多，一線人員少﹔管理人員多，服務人員少。

推進大部門制建設，就必須要將決策與執行分開，要有足夠的執行機構來貫徹落實政府組成部門的管理與服務政策。因此，就需要借鑒國外政府大部門制的做法，重新安排公務員崗位的配比。比如，新西蘭有80%的公務員、法國有70%的公務員、英國有79%的政府人員、經合組織30多個國家平均是70%的政府人員，都在執行機構中做具體服務執行工作。這應當算是服務型政府的一個基本標准。

所以，通過大部門制探索和建立決策執行機構的機會，改變政府公務員隊伍中決策人員與服務人員的比例，從結構上為建設服務型政府打基礎。

4.大部門制要有利於避免黨政機構職能設置的重復。如何處理好黨的執政和政府行政的關系，是一個長期沒有得到很好解決的矛盾。各地在這個問題上往往縮手縮腳，不敢有為。廣東順德勇於進取，開創了黨政關系合理搭配的先河。各地方政府可以參照這些經驗做法，在下一步大部門制建設的推進中，一並解決黨政系統職能重疊、部門重構、人浮於事、成本高昂的老問題。

可以考慮將政府辦公室與黨委辦公室合為一個綜合辦公機構﹔加挂政府法制辦公室、應急管理辦公室牌子以及國家保密局的牌子，同時可考慮在裡面組建決策咨詢局。綜合辦公室履行協助黨委、政府領導處理日常工作的職責﹔履行為黨政領導提供決策咨詢、重大預算安排預審意見、促進公共服務的職責。

可以考慮組建政務監督局，將監察局、審計局、信訪局的職責，整合劃入政務監督局。紀律檢查委員會與政務監督局合署辦公。挂紀律檢查委員會、政務監督局的牌子。與此同時，創設監察專員制度，採用電子監察等手段，注重網絡監督等形式，支持公民在政務監督中發揮更大作用。

可探索政府人事局、機構編制委員會辦公室與黨委組織部合為一個機構，綜合管理組織、人事和機構編制工作，按國家方針、政策和法規，建立和健全干部、組織、人事管理制度，組織、指導干部的培訓教育工作，提高干部素質。

又比如，文體廣電新聞出版局可以考慮與宣傳部合並為一個辦公機構，將宣傳部、文體廣電新聞出版局、版權局的職責整合后，劃入該機構。宣傳部與文體廣電新聞出版局合署后，主管宣傳工作，同時主管文化藝術事業和文化產業以及體育事業和產業。

再比如，組建群團工作機構，將統戰部、外事僑務局、民族宗教事務局、僑聯機關、工會機關、共青團機關、婦聯機關、殘聯、工商聯機關職責，將農村工作部的調解農村矛盾的職能，將民政局的雙擁優撫、基層政權建設、民間組織管理職能，整合劃入群團工作部。台灣工作辦公室、老齡工作委員會辦公室挂靠黨委群團工作部。不再保留農村工作部和民政局。新組建的群團工作部不僅主管統一戰線工作，而且主管群眾團體工作，負責培育和引導社會組織的發展。

還比如，社會治安綜合治理委員會辦公室、維穩工作領導小組、610辦公室、司法局，可以考慮與黨委政法委員會機關合並辦公。領導政法工作，主管司法行政工作，組織、協調、指導全區的維護穩定及社會治安綜合治理工作。

大部門制的建設是一個全新的事情，說起來容易做起來難。各地情況不一樣，認識不一樣，不可一概而論。中央也從來沒有強制各地“一刀切”，所以，改革的方法論就是實事求是，施行符合當地情況的改革措施。與此同時，也必須強調，地方政府決不能在“因地制宜”的旗號下，不思改革，消極應付，私利當頭，裹足不前。根據市場經濟和公共治理的要求，依循政府管理的組織規律和大部門制建設的基本准則，繼續推進黨政機構改革，努力實現黨政部門關系、機構設置、結構形式的更加合理化、規范化、科學化和現代化。

來源：《中國改革》