四、行政改革的國情適應原則

行政改革是一個全球性共識和趨勢。發達國家的公共行政經歷了大致相同的過程，面臨大致相同的問題。作為對過去經驗教訓的總結，他們在行政改革總的價值趨向上獲得了相當的一致。這就解釋了為什麼“政府卸載”、“公共服務社會化”、“政府管理分權化”、“從規則為本到結果為本”、“公共管理的公民參與”等等，對各國都表現出巨大吸引力。而作為制度、不同發展階段也不同的中國，在長期計劃經濟實踐的沉痛教訓下，也對包括行政改革在內的全方位改革報以熱情向往並予以實施。

然而，是不是現有理論和經驗對所有國家都有適用性，卻是一個有關改革方向和有效性的問題。對此，行政學史上有不同看法。一種認為行政就是行政，管理就是管理，行政理論和管理原則對各國都是普遍適用的。另一種就強調文化特定性，主張管理理論和原則的時間、空間、文化傳統的相關性。根據已有的改革經驗，可以說在改革的需求和總體方向上是基本一致的。但在改革的微觀層面，即便是國情相似的發達國家，也是根據國情需要進行取舍和改造以滿足環境特點的要求。也就是說，創造性借鑒成為多數國家為使改革策略與環境相匹配而採取的主要選擇。

對於中國而言，在行政改革中強調國情適應的原則，除了上述共性理由外，還有兩個特別原因，即我國與發達國家相比，在制度上的根本差別和行政發展階段的不同。制度上的差別表現在政治制度和市場化程度上面，這一點決定了在一定時期內，比如“私有化”、“分權制衡”、“公民參與”、“地方自治”、“公共管理”等被發達國家視為當然的概念和舉措，在中國就成為敏感、不容易被接受和缺乏政治支持的東西，因而導致改革者在改革領域選擇上和改革推進的深度上作一定程度的妥協﹔行政發展階段上的不同表現在，與發達國家從管制行政奔向服務行政相比，我國實際上是從統制行政奔向管理行政和服務行政。也就是說，發達國家是在高起點上通過一次改革實現一個目標，我國則是在低起點上通過一次改革顧及兩個目標。起點的不同、階段的不同和目標的差異，進一步決定了我國的改革應當有一定的策略，要適合中國實際，杜絕東施效顰的錯誤和“瘦子跟著胖子一塊減肥”的不當做法。比如“政治與行政二元化”主張在發達國家遭到質疑，但它在某種意義上可能是中國制度中極度稀缺的東西﹔又比如，發達國家為了實現職能優化的目標，開始大規模進行放鬆規制的改革，但有很多被他們放棄的規制，卻是我國在現階段管理中需要加以建立和完善的東西。與此同時，又必須堅決反對把國情適應原則強調到不恰當的程度，甚至把“中國特色”當成幌子，否定人類在長期發展中積累而成的管理模式和制度結晶，排斥國際社會共同認可的公共治理文明成果。一個國家的執政者和人民，隻有具有了海納百川的博大胸懷，從善如流的道德境界，謙虛端正的學習態度，才能成就一番偉大的改革事業。

回顧既往30年，中國改革在上述原則下取得了巨大成就，甚至成為一些發展中國家效仿的榜樣。但是從經驗感知，我國改革在中后期已經顯露出后勁不足、進展乏力的端倪。在經濟改革取得一定成功的時候，除了在行政領域反復進行一些技術性實驗外，沒有足夠的認識和動力去尋求政治改革的進一步突破，從而使經濟改革和行政改革無法得到來自政治發展方面的有力支持和保護。而本來是作為辯証方法的“漸進改革原則”、“適度改革原則”以及“中國特色原則”等，在現實當中越來越演變為保守改革原則、有限改革原則、選擇改革原則、主觀價值原則。包括許多學者在內的人們一直在沾沾自喜於中國的“邊際改革”、“增量改革”、“體制外改革”、“經濟優先改革”等經驗，卻對這些經驗本身所培養出來的社會保守性和投機性失卻察見，對於這類改革實踐所造就的“過渡性體制”或“扭曲性體制”的危險沒有給予充分的重視，對於由此庇護養大的既得利益集團和特權階層沒有給予足夠的警惕。這種逐漸極端化了的改革原則方法所釀成的社會保守性和投機性、“過渡性體制”或“扭曲性體制”、既得利益集團和特權階層已經成為我國全面推進改革的主要阻力。在這種情況下，中國所有贊成改革和奉行改革的人們，無論是領導者還是中國的專家學者，的確需要認真反思我們長期秉持的原則對改革的實際影響，徹底批判和剔除實踐當中被既得利益者對它們進行的曲解。所謂“漸進改革”是循序漸進、由易而難地不斷向前推進的改革，而不是避難就易、避實就虛的停止改革甚至倒退改革﹔“適度改革”是著力到位、恰到火候的改革，而不是淺嘗輒止、半生不熟的夾生飯改革﹔“系統改革”是不留死角、全面照應的改革，而不是有揚有抑、有親有疏的選擇性改革﹔“中國特色改革”是強調路徑與方法合乎國情的改革，而不是強調“姓資姓社”、“寧要…不要”邏輯地帶有傳統情結的偏見改革。