公共服務是憲政的必然追求，它的最新提出預示著我國行政改革的進一步深化和政府管理發展中一個重要轉折的來臨﹔公共服務的理性主要源於人道和人權價值的影響、公民與國家契約邏輯的規定性、以及國家以需求促進供給的功利主義目的﹔公共服務的范圍主要是指政府和非政府公共組織在純粹公共物品、混合性公共物品以及個別特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責。

一、公共服務創新是政府管理的永恆主題

人們在日常生活中主要消費著兩大類物品：一類是私人物品，又叫做私人服務產品﹔另一類是公共物品，又叫做公共服務產品。私人服務產品主要是為了滿足個人特殊需求﹔公共產品則主要是為了滿足與社會上每個人都有利益關系的公共需求。一般認為，私人服務產品可以由市場機制主導供給﹔而公共服務產品由於其本身有比較特殊的性質（比如消費的非競爭性和非排他性、產品利益邊界不清楚、投入成本和產出效益不成比例），就需要有政府來主導供給。

關於兩種不同性質的服務產品決定了兩個基本分工的認識，無論在學術界還是在政府管理者當中，大家看法上應當說沒有太多爭論。但在這個大的共識下面，圍繞著政府公共服務職能的實現形式，進一步說也就是圍繞著政府提供公共服務產品的具體方式問題，無論是在國內還是在國外的學界與政府裡面，則一直存在實踐上的不同探索和理論上的爭論。這個不同意見的歷史已經很長。理論上的爭論大概從1776年亞當.斯密發表著名的《國富論》開始，到今天算來已經有220多年了﹔而在實踐上的爭論，就我所知，早在1874年，圍繞國家公用事業到底是“私營”好還是“公營”好，在法國無政府主義代表人物蒲魯東和社會主義者德帕普之間就已經出現了截然不同的主張。所以說，實踐上的分歧迄今也有130多年了。

這些不同意見的焦點主要集中在，針對公共服務產品的生產與供給，政府與市場兩者各自在其中到底應該介入到什麼程度的問題上。傳統的自由主義經濟理論認為，“管得越少的政府就是越好的政府”。而在上世紀30年代中出現的凱恩斯主義則正好從當時的世界性經濟危機裡面找到了批評和糾正傳統政府管理理論的理由，借此竭力主張政府應當加強對市場運行的干預，全面承擔起公共服務產品的生產與供給職能。在此后大約40年時間裡面，許多工業化國家把這個主張當作自己政府管理的指導思想，為彌補市場不足和保障社會公平而擔負起更多的政府職能，不僅主導、而且竭盡所能來為社會消費者直接生產和提供公共服務產品。這個模式的確在一定時期中克服了“市場依賴”中出現的不少弊端，並且為歐洲福利國家的形成奠定了基礎。

但是在這個“矯枉”的過程中，卻逐漸出現嚴重“過正”：工業化國家政府一步步由資本主義初期“放任行政”的極端走向“管制行政”的極端，從開始的“守夜警察”變成無所不管、無所不干預、無所不服務的“大管家”，最終形成政府全能主義的突出特點。

在一些傳統社會主義國家政府管理中發生的情況，與發達工業化國家發生的情況相比，雖然動機和表現形式有所差別，但造成的社會后果卻有些相似。在發達工業化國家，全能主義是以放任行政導致市場壟斷和失靈為根據發展起來的，它的初衷是要糾正市場不足，但由於對政府作用的夸張認識而發展到越俎代庖的地步﹔在傳統的社會主義國家，全能主義則是在崇高意識形態推動下人為制造先進生產關系的過程中逐漸形成的。它表現為政府職能在總量無度的同時，又有嚴重的公共服務職能的越位、缺位和錯位。

矛盾的積累加劇，終於從上世紀70年代末80年代初開始，先后在一些英語國家、歐洲大陸國家和北歐國家引出了一場以調整政府職能、改變公共產品提供方式、提高公共服務水平為核心目標的行政改革浪潮。在隨后跟進的改革實踐者中，既有發達國家，也有發展中的國家﹔既有老牌資本主義國家，也有傳統社會主義國家﹔既有君主立憲制國家也有民主共和制國家，既有單一制國家也有聯邦制國家﹔既有內閣制政府也有總統制政府﹔既有自由市場經濟也有政府導向型市場經濟﹔高舉改革旗幟的，既有右翼政黨也有左翼政黨。[1]總之是，這場具有歷史意義的行政改革的確超越了政黨、主義、意識形態、政治制度的界限，業已在全球范圍內得到空前廣泛的認同和呼應。

不約而同的是，在世界東半球的亞洲，經歷了十年“文化大革命”曲折道路和從中獲得了社會發展慘痛教訓的中國，也在鄧小平的領導下於70年代末80年代初不約而同地舉起了開放改革的大旗。我們很自豪的認為，中國實際上也是這場全球性行政改革運動中屈指可數的先驅者之一。所不同者，公共服務對發達國家是老題目，而對於中國則是新題目。當許多歐盟國家以及另外一些英語國家在試驗政府與市場復合配置的公共服務供給新做法時，中國正集中主要精力來進行市場經濟平台建設和政府觀念轉變。

在歷經二十多年的改革開放以后，可以說中國已經在政府管理理念、社會與經濟制度改造、以及經濟總體水平上都有了比較大的進步。因此在2003年十月召開的中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務”作為政府職能之一。 [2]溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中強調：“各級政府要全面履行職能，在繼續加強經濟調節和市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能”[3]。這個嶄新概念和目標的明確提出，進一步表明中國政府要根據世界大家庭的管理經驗來調整自己的工作價值坐標系統，表明我國要在更加清晰的理念指導下，全面系統建立與自己國情相適應的公共服務體系，這標志著我國行政改革的進一步深化和政府管理發展中一個重要轉折的來臨。