任遠：人口政策改革的方向

“鎮坪引產”事件再一次把公眾的目光聚焦到計劃生育政策，人們不僅關注這一事件所反應出的違反法律和缺乏人性，更引起對於現行計劃生育政策的進一步反思。

人口政策歷來應時而變

關於我國生育政策的歷史，建國以后到1950年代中期，出現一個嬰兒潮時期，當時實施“光榮媽媽”的政策，這個階段是以鼓勵生育為主的時期。

從1950年代中期以后，馬寅初就開始意識到人口增長過快的問題。到了1960年代，國家發展出現了極度的貧窮。這固然有自然災害和制度因素的原因，也說明當時人口與生產力的矛盾已經出現，而且日益嚴重。這也說明，從1950年代末期以后，我國的人口政策在很長一段時期是滯后於人口變動格局和社會經濟的實際狀況，從而加劇了60年代的社會經濟貧困。

所以我國從1970年代以后開始被迫實施人口控制為導向的人口政策，最初的政策實施採取了比較和緩的方式。1973年12月，中國第一次計劃生育匯報會上提出計劃生育要提倡實行“晚、稀、少”政策。“晚”是指男25周歲、女23周歲才結婚﹔“稀”指延長生育間隔﹔“少”是指隻生兩個孩子。

這段時間也被認為是中國生育率下降的“黃金十年”，人口政策的執行以鼓勵、號召為主。從歷史上來評價這段時期的人口政策，執行效果是非常良好的。甚至有人認為，“晚、稀、少”的政策比嚴格行政的計劃生育政策可能是更為良好的政策。

但是歷史地看問題，在1970年代中國的人口和經濟社會發展的沖突表現得十分嚴峻，過快的人口增長和較低的生產力水平構成了突出的矛盾，在這樣的背景下，生育政策逐步轉向為計劃生育這樣一種強硬的生育控制政策，應該說這是歷史強迫下的一種選擇。由於實施了計劃生育政策，確實讓人口與生產力的矛盾關系在相對較短的時間內得到了緩解，也使中國的人口轉變和人口格局較快地發生了轉變，但政策的實施同時帶來了不少副作用，突出表現為干群矛盾加劇，民眾福利受損，以及民意反彈的日漸增強。

從1980年代以來，我們也逐步進行了一些生育政策的調整。這包括兩種調整：一是執行方式的調整。在1990年代時，適應社會主義市場經濟體制，計劃生育的執行方式也從此前行政控制為主，過渡到了重視利益導向政策，而且也更加重視宣傳教育在其中的作用。當時提出了“三為主”，即人口和計劃生育工作要以宣傳教育為主、避孕節育為主和經常性工作為主，力求減少行政性、強制性的手段。在1990年代末期和本世紀初期，也開始討論將生育政策導向進一步推廣，提出“三結合”，將計劃生育與生產、生活和保障相結合，提倡社區發展和人口控制的一體化。2000年代后，適應人口流動性增強，推動計劃生育綜合改革等等，這些改革都是計劃生育政策執行方式的改革。

第二種政策調整是政策規定的調整，例如山西翼城的2胎試點﹔2001年開始，我國在酒泉進行了取消了生育間隔試點。1990年代以來，我國不同省份都陸續實行了如果雙方都是獨生子女，可以生育第二個子女的“雙獨兩胎”政策。從2005年以后，我國開始對生育政策改革方案進行廣泛研究，有單獨2胎方案、有晚婚晚育2胎方案、有的討論從育齡婦女比重開始下降的時候逐步放開生育政策，也有的提出按照高年齡到低年齡逐步放開生育政策，也有的提倡小步快走，一點一點放鬆政策。

人口政策改革又出現了滯后

應該說學界和政府是一直在思考如何來進行生育政策改革，但總體上改革步伐緩慢，現在是又一次出現了人口政策改革滯后於人口變動格局和滯后於社會經濟形勢的情況。而這樣的改革滯后，一方面倒逼經濟發展方式轉變，同時也加劇了對經濟社會發展的壓力。到目前為止，我國人口政策改革還基本原地不動，沒有任何實質性的改革出台，事實上，我們的人口政策改革是相對滯后的。

在這裡必須強調的是，所有的政策都是一定歷史時期、具體人口背景和一定社會經濟條件下的公共政策，不存在什麼“祖宗之法不可變”的教條。從1980年中共中央公開信以來，已經30多年過去了，國家完成了人口轉變，人口格局和人口發展態勢發生了很大變化，我國的生產力水平和社會經濟發展狀況也發生了巨大的變化。計劃生育政策的意義和作用也需要重新加以評估，不能把提倡生育一個孩子和實行計劃生育當做一個一成不變、永久堅持的政策。

在當前這個時點來看，人口政策改革的必要性和緊迫性是在增加的。這不僅僅是因為社會公眾對它的關注增加了，而是人口變動和國家發展的關系本身已經發生了變化。

人口政策改革的必要性的第一個原因在於，這樣一個政策最初執行是在人口與生產力的關系嚴重不平衡的情況下所執行的。這主要表現在60年代后期出現的極端貧窮，人口增長的速度遠遠快於經濟生產的增長速度。因此在這種情況下，採取了一種緊急剎車的辦法，來進行硬著陸，這是適應了當時的人口與生產力關系的格局。但是過了30年之后，我國生產力水平得到了非常大的進步，我國的經濟總量已經達到世界第二，人均GDP超過5000美元，按照購買力評價法達到9000美元。因此，作為解決人口和生產力水平嚴重不平衡時期的一個過渡性政策，已經基本完成了其歷史使命。

第二個原因是，我國的人口格局在未來將發生顯著的變化，這種變化和1970年代以來的人口變動格局在很多方面是恰恰相反的。例如，從1970年以來我國的勞動適齡人口比重是持續增加的，從50%增加到現在的70%多﹔社會撫養水平則逐年下降，從60%下降到現在40%左右的最低點。當前我國的人口變動正處於一個轉折點，我們看到勞動適齡人口比重已經開始下降。社會撫養水平也馬上開始上升，到了2030年將會上升到60%左右。人口內在的自然增長率已經是負增長，我國人口總量從2030年以后將快速下降。人口老齡化程度將快速上升，在最近的15-20年內，會從現在的13.26%上升到30%。從中長期人口變動看，繼續堅持低生育率導向的計劃生育政策將進一步加劇人口結構的變動，將進一步加劇人口總量的長期萎縮。

如果說改革開放以來的人口格局變動為中國經濟增長帶來了人口紅利，那麼中長期人口變動的態勢將轉而對中長期經濟社會發展帶來一系列不利的影響。人口政策調整未必是解決這些問題的根本辦法，但至少對於解決這些問題具有正的方向性，可以使人口結構和總量變動對國家發展的不利影響表現得不那麼劇烈。

計劃生育的人口政策迫切需要改革的更為根本的原因在於，我們必須看到生育權利是屬於家庭和個人，那麼由政府剝奪、或者不尊重公民的生育權利的計劃生育政策，其政策的合法性和合理性都受到質疑。不同個人和家庭根據自身福利和需求，有的希望多生育幾個子女，有的保持單身或者不生育，這都是公民自主選擇和自我權利。目前民意對於計劃生育的強烈反對，並不是人們比以前更希望生育了，因為實際上社會群體的生育意願是下降了，其更主要的原因是公民對生育權利意識的增長。隨著社會公共理性的成長，人們更加重視法治，更加重視自身權利。及時推動計劃生育政策改革，使生育政策回歸公共政策的基本定位是必要的，也是合理的。

區域漸進，大步改革

關於當前進行人口政策改革合理的路徑，我認為還是應該採取逐步地、漸進式的改革。漸進改革是我們國家改革成功的重要經驗。但是我並不特別贊成從雙獨兩胎到單獨兩胎，再到全面放開兩胎的漸進改革，或者按照年齡從大到小慢慢放開的政策改革實施，這樣的改革策略似乎過於漸進、過於碎片化了。改革步子過小可能會帶來流程設置的復雜性，帶來改革推動的執行成本過高。特別是如果我們看到，當前的人口政策已經表現出滯后於人口變動態勢和社會經濟發展水平，我們已經沒有太多的時間來慢慢改革，對於人口政策改革的步子需要更大一些。

基本上看，在經濟水平發達、人類發展指數水平更高的地區率先進行生育政策的調整改革，應該是更加妥當的，因為這些地方的實際生育水平和意願生育水平都已經降低到了很低的水平，這些地區也能夠構成人口政策改革的先行先試的試點地區。所以我覺得人口政策改革，可以在一些東部發達城市和發達地區先試點，步子可以更大一些，例如可以直接實施“允許兩胎化”的改革試點。當然推進生育政策改革也需要綜合政策的配套，用一系列的經濟社會政策來引導和調節人口的生育行為，慢慢地將人口政策從計劃生育直接控制生育，過渡到利用綜合的社會經濟機制來間接引導生育的狀態。

我認為通過這種試點推開的方式實現區域漸進，從現在開始“允許二胎”的改革，用10-15年左右的時間在全國普遍實現兩胎化﹔然后在2025-2030年左右我國人口變動在總量到頂並開始出現負增長時，就可以逐步廢止計劃生育政策，轉為家庭計劃服務，實現在社會經濟政策間接引導下的人民群眾自主生育。

之所以可以採取這樣的區域漸進的方式，是因為我們可以看到，在一些發達的城市，例如上海，城市的實際生育水平已經遠遠低於意願生育水平，而意願生育水平還低於政策生育水平，這意味著即便放鬆政策，人口的生育意願也決定了生育水平不會較大反彈。在操作中，我們也可以設計一些門檻性指標，例如人均GDP、人均受教育程度等、女性就業率等，達到這些標准以后的省份，就能夠開始進入放開兩胎的試點，而這些社會經濟指標，能夠較好地保証生育政策鬆動以后不會帶來人口數量和結構產生劇烈波動和對人口動態不可控制的結果。

當前積極推動計劃生育政策改革已經具有相對良好的條件，因為我國已經從通過計劃生育政策控制生育水平下降的時期，逐步過渡到通過社會經濟發展控制生育水平的時期。城市化的發展、生活成本和土地價格的提高、教育水平的提高等等因此，已經成為控制生育率的更主要的因素。中國的人口轉變是快速的人口轉變和超前的人口轉變，這種超前性的原因，初期在於通過政策強制降低了生育率。但是當前我國社會經濟發展水平已經有很大提高，城市化水平已經超過了50%並繼續快速城市化，社會經濟因素已經成為影響生育水平下降的更主要的因素。因此，計劃生育政策因素在宏觀上對生育水平的約束作用逐步減弱和失效，反而在微觀上上成為部分希望生育的夫婦和家庭的制度性束縛，這也進一步說明計劃生育政策已經逐步功能失效，可以逐步地加以廢止。

必須看到，分地域漸進推動生育政策改革可能像教育、醫療改革一樣造成新的社會公平問題，但是我們必須去衡量哪一種的風險更大。逐步改革帶來的社會不同群體間的不平衡與全面放開生育政策所帶來的不可控制的風險相比，從理性的判斷來說，還是逐步到位的改革的風險較小，而且漸進式改革也是我們之前很多項改革的經驗。而區域漸進改革所帶來不同地區進度不平衡和利益不平衡的風險，和不改革所帶來的社會民意風險和對社會經濟發展的不利影響增強的風險相比，從理性的判斷看，大力推進改革才是根本的出路。

針對改革會帶來新的問題和矛盾，我們可以使政策的推進更靈活，用一些動態的評估手段去考察各地區的發展水平，逐步放開，重視改革過程中的利益協調和利益平衡。同時，隻有在不斷改革中才能應對和解決改革中將不斷出現的新問題，而因為擔憂出現新問題新挑戰和不敢改革，是一種固步自封的做法。

讓人口政策回歸本源

如果我們回顧人口政策和國家發展的關系，我們可以從中總結一些基本的經驗和啟示。

首先，人口政策必須及時調整並且有一定前瞻性地去匹配當時和未來的人口格局變動，我們的人口政策調整需要有動態性，它能不完全靜止不動，否則就變成了刻舟求劍的政策。因為人口本身是在動態發展的。而且，如果人口政策過分滯后於人口格局變動和社會經濟發展，將會給國家發展帶來不利的困難和壓力。

第二，人口與社會經濟發展要達成一種平衡，出現顯著不平衡的時候，一方面要推動發展方式的轉變，也需要通過人口政策來努力實現人口和發展的平衡和和諧。無論是所說的適度人口、全面適度人口，或者人口均衡，都是表達了這個意思，即人口與發展要實現外部均衡，人口內部也需要實現結構均衡。人口和發展的均衡關系在於，我們需要統籌解決人口問題，不能就人口看人口，我們也不能隻看人口的數量，要兼顧數量、結構、質量等之間的平衡，兼顧人口和發展的整體協調。人口政策的實施要有利於促進人口和發展的平衡關系。

第三，人口政策是國家整體發展的重要政策工具，但我們不能將人口政策作為應對國家發展的唯一政策工具，甚至不能作為最核心的政策工具。是經濟改革開放而非人口控制，推動了改革開放三十多年來的經濟增長，而與此同時，計劃生育政策是為國家發展奠定了良好的人口環境。同樣，希望通過人口政策改革來推動國家發展也並非是一個根本性的出路單純依靠人口政策不能解決老齡化問題，不能解決勞動適齡人口下降問題等，人口政策只是解決國家發展所面臨問題的一種政策工具。我們現在可能給人口政策賦予了太多的責任和壓力，但將很多問題歸根於人口問題是病急亂投醫，也可能不一定能夠對症下藥。未來國家發展的許多挑戰和問題，不一定是人口政策可以解決的，但顯然人口政策改革是國家未來綜合改革的一個非常重要的環節，同時未來的社會經濟發展也仍然適應人口格局的變化。

我們為什麼要在當前時期積極改革人口政策，其根本原因在於要讓人口政策回歸到其作為公共政策的本來含義。我們當時制定行政主導的計劃生育政策，是為了渡過人口和生產力嚴重不平衡的發展之坎，等過了這一道坎之后，我們就應該考慮使人口政策回歸到公共政策的基本屬性。

第一，人口政策需要努力滿足不同群體多樣化的生育需求。不同人群不同的生育需求，有的人願意生1個，有的人願意生2個，有的人願意生3個。也有的人不願意生，我們的政策的根本職責，是能夠盡量滿足社會絕大多數人的多種需求。不同個人、不同群體對於生育意願有著多樣化的需求，生育政策應該能夠支持人們多樣化的生育需求和生育選擇，並以促進人民群眾的家庭發展和幸福為目標。實施人口政策的根本目的是要滿足人們生存和發展的需求，提高人民群眾的福利，使人口政策真正成為一種促進公共福利的公共政策。一旦人口政策脫離了人民的利益和需求，人口政策也就不能夠得到人民的擁護。

第二，作為公共政策的人口政策，其制定和修改應尊重人民群眾自身的自主選擇和公共決策。我們的政策制訂需要以人民群眾的生育權利為基礎，需要更多的公共參與，使不同的人群能夠對政策有多樣化的表達，避免單純行政性地制定政策。

第三，生育政策的管理執行也應該從行政管控機制過渡到一個為人民利益服務的機制，使這樣的一個政府機構能夠為整個社會提供生育與健康的服務，計劃生育管理部門不應該是決定是否允許個人是否生育、何時生、生多少的部門，更多的是要為人口群體提供健康服務、提供信息和咨詢服務，減少社會的出生缺陷率、為不能生育的人群提供幫助、提供人口和家庭的各種社會服務，等等。同時，作為在社會主義市場經濟體制下的公共政策的執行手段和方式，也應避免國家直接的行政控制，而更應通過引導現代生育文化的建立，通過完善的社會配套體制的支持和利益引導機制，引導個人和家庭生育的行為，並更好地適應國家的長遠發展。

（作者單位：復旦大學社會發展與公共政策學院）

(本文僅供學術交流，作者觀點不代表本網觀點。）