提升宏观经济治理效能

2025年中央经济工作会议指出：“明年经济工作在政策取向上，要坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，提升宏观经济治理效能。”把握从“宏观调控”到“宏观经济治理”的演进逻辑，梳理“十四五”时期宏观经济治理成效，分析“十五五”时期完善宏观经济治理的举措和2026年宏观政策取向，对于认识和把握新形势下提升宏观经济治理效能的有效途径，继续做好经济工作，具有重要意义。

把握从“宏观调控”到“宏观经济治理”的逻辑

党的十八大以来，中国经济发展进入新常态，经济运行出现多方面趋势性变化。比如，从供需总量平衡看，过去很长一个时期是需求过热，供给不足，但在经过工业化高速发展后，中国已成为世界第一制造大国，制造业产能迅速扩张，并且随着人口老龄化加速，房地产市场深度调整，需求对经济增长的约束持续强化，供需关系呈现需求不足、供强需弱的态势。又如，从投资和消费看，过去投资是经济增长的主要驱动力，在面临外部冲击和下行压力时，往往通过扩大投资拉动经济增长。但随着基础设施投资空间收窄、积累的地方债务压力增大，投资增速明显放缓，投资驱动经济增长的动力减弱。再如，从新旧动能转换看，以人工智能为核心的新一轮科技革命，通过重塑生产方式和资源配置，正在深刻影响宏观经济运行，并推动经济结构加速分化，高新技术产业和战略性新兴产业保持较快增长。与此同时，从外部环境看，地缘政治冲突、全球产供链重构等，使得外部环境的不稳定不确定性明显上升。

上述情况表明，我国宏观经济运行发生深刻变化，呈现周期性、结构性、体制性因素叠加，内部平衡与外部冲击相互交织的复杂局面，经济发展处于增长动力转换与发展模式升级的关键阶段，宏观调控的复杂性与紧迫性进一步增加。从传统的“宏观调控”向“宏观经济治理”转变，是适应经济发展阶段性变化、应对复杂严峻挑战的必然选择，也是我们党宏观经济管理理念与实践的重大创新。

从“宏观调控”转向“宏观经济治理”，具有新的内涵和实践特征。从治理主体看，传统的宏观调控，政府和市场是主体与客体的关系；宏观经济治理则强调政府和市场都是资源配置的手段，要求统筹有效市场和有为政府的关系，让“无形之手”和“有形之手”协同发力。从治理目标看，传统的宏观调控，政策目标相对单一，主要是逆周期调节熨平经济周期波动，实现经济增长、促进就业和控制通胀；宏观经济治理的政策目标则更加多元，包括总量平衡、结构优化、质量提升和风险防范，强调统筹逆周期和跨周期调节，既要通过逆周期调节平滑经济波动，又要关注跨周期平衡，防止政策过度导致效果衰减和长期副作用，防范化解风险，推动经济高质量发展。从治理重点看，传统的宏观调控主要强调需求管理，通过财政政策和货币政策平抑总需求；宏观经济治理则强调供给和需求是经济运行的一体两面，互为条件、相互依存，要求统筹扩大内需和优化供给，实现更高水平的供需动态平衡。从治理方式看，传统的宏观调控主要是依托宏观调控部门的政策发力；宏观经济治理则强调治理主体协同配合，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，加强宏观政策取向一致性评估，健全预期管理机制，形成政策合力。从治理视野看，传统的宏观调控主要考虑国内的经济运行；宏观经济治理则强调统筹内部与外部关系，在促进国内经济大循环的同时，畅通和提升国际循环，保持经常项目和整个国际收支基本平衡，促进经济内外均衡。

“十四五”时期宏观经济治理取得的成效

“十四五”时期，面对国际环境错综复杂变化和国内经济转型的艰巨任务，我国坚持稳中求进工作总基调，实施一系列积极有为的宏观政策，不断提高宏观调控的针对性和有效性，加快构建适应经济发展阶段性变化的宏观经济治理体系。

财政政策作为宏观调控的重要手段，发挥扩大总需求和调结构的双重作用，熨平经济周期性波动，促进经济总量平衡和结构优化。“十四五”时期，有力实施积极财政政策，扩大支出规模，加强重点领域财力保障，有效应对新冠疫情冲击和国际环境变化带来的冲击挑战。优化财政支出结构，支持建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系。实施更加积极的财政政策，有效支持扩大国内需求，推动经济持续回升向好。

货币政策在宏观调控中同样发挥重要作用。“十四五”时期数次调整优化货币政策，保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长和价格总水平预期目标相匹配，促进社会综合融资成本稳中有降。2024年9月中央推动出台一揽子增量政策，其中包含一系列较大力度的货币政策措施，有效推动经济企稳回升。2025年以来，实施适度宽松的货币政策，2025年5月推出新的一揽子货币政策措施，包括进一步降准、降息，加大结构性货币政策支持科技创新、提振消费、小微企业、稳定外贸力度，优化两项支持资本市场的货币政策工具等，有效保持了金融市场流动性充裕，推动社会融资成本处于历史低位，为提振市场信心、改善社会预期、应对外部冲击、推动经济持续回升向好发挥积极作用。

在实施更加积极有为的宏观政策基础上，加快完善宏观经济治理体系。更加注重加强政策协调配合，加强财政和货币政策协调配合，同时加强财政、货币政策与产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域等政策的协调。开展宏观政策取向一致性评估，增强宏观政策取向一致性和有效性。更加注重预期管理，健全预期管理机制，增强在复杂局面下引导预期、管控风险的能力。回顾“十四五”，我国通过加快完善宏观经济治理体系，推动实现了经济总量稳定增长、结构持续优化、质量有效提升的多重目标，主要表现在：首先，经济规模迈上新台阶。“十四五”时期，国内生产总值连续跨越110万亿元、120万亿元、130万亿元三个大台阶，预计2025年可达140万亿元左右，我国作为世界第二大经济体的地位巩固提升。其次，结构调整取得新进展，经济结构持续优化，产业升级步伐加快。第三，发展质量实现新提升，科技创新能力大幅提升，综合科技实力明显上升。

中国经济发展不仅改变了自己，也影响了世界。“十四五”时期，我国对世界经济增长的贡献率保持在30%左右，成为世界经济增长最稳定、最可靠的动力源。作为超大规模经济体，发展外溢效应显著。2024年我国货物贸易总额达到43.8万亿元，连续8年稳居全球第一，价廉物美商品的出口，为许多国家保持物价稳定、提高国民福利创造了有利条件。我国出口的风电光伏产品，“十四五”期间累计为其他国家减少碳排放约41亿吨，为全球低碳转型作出重大贡献。

“十五五”时期提升宏观经济治理效能的重点方向

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对“十五五”时期提升宏观经济治理效能作出总体部署，提出“完善宏观经济治理体系”“提升宏观经济治理效能”。相较于“十四五”，“十五五”更加强调“强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策”“增强宏观政策取向一致性”“健全预期管理机制”“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”，为提升宏观经济治理效能指明方向。

强化逆周期和跨周期调节。加大积极财政政策力度。优化财政支出结构，更加注重“投资于人”，合理提高公共服务支出占财政支出的比重，提高民生类政府投资比重，通过增加教育、育幼、养老、医疗等公共服务和民生保障支出，提高居民消费能力。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策重要考量，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。经济运行面临的结构性问题，并非短期内可以解决，需要强化跨周期调节，推进结构性改革，今后一个时期要加快全国统一大市场建设，深入整治“内卷式”竞争，完善落后过剩产能有序退出机制。

加强宏观政策协同配合。中国特色的宏观经济治理体系，既要发挥财政政策、货币政策的作用，同时又要强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，避免政策效应相互抵消和“合成谬误”，形成政策合力，提高宏观治理效能。

健全预期管理机制。更加注重市场预期管理，加强与市场主体的沟通交流，提高政策透明度，重大政策出台或发生重大突发事件时做好权威解读工作，让市场主体更好理解政策意图，避免市场因误判出现波动，增强在复杂局面下引导预期、管控风险的能力。

促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。扩大国内需求，仅依靠短期政策调节难以形成长效机制，必须把短期政策和中长期制度建设结合起来，形成扩大内需长效机制和促进消费的有效制度安排。《建议》明确提出，“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”。这就要求必须从经济发展模式上解决内需不足、消费偏弱的深层次问题，而要转变经济发展模式，必须下大力气深化改革。一是深化财税体制改革。我国在生产环节和生产地征收消费税，消费地政府难以从中受益，这是削弱其促进消费内在动力的制度性因素之一。要加快落实党的二十届三中全会确定的“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，激励地方政府推动扩大消费的积极性，改变地方政府“重投资、轻消费”的行为模式。二是加快农业转移人口市民化。加快落实由常住地登记户口提供基本公共服务制度，鼓励常住地政府解决农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女教育等基本公共服务问题，建立有效激励机制提高常住地政府提供基本公共服务的积极性，释放农业转移人口的巨大消费潜能。三是放宽服务业准入限制。我国商品消费相对饱和，服务消费潜力巨大。要创新多元化消费场景，扩大服务消费。应放宽准入限制、理顺服务价格，吸引更多社会资本进入，在更多细分领域开发优质产品和服务，满足中高收入群体多样性差异化的服务消费需求。

2026年实施更加积极有为的宏观政策

2026年是“十五五”开局之年。2025年中央经济工作会议提出了“坚持稳中求进工作总基调”“实施更加积极有为的宏观政策”“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”等要求，确保实现“十五五”良好开局。

当前，我国经济运行面临的困难和挑战，主要是外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多。我们要直面问题、正视挑战，看到这些问题是发展中、转型中的问题，绕不开、躲不过，经过努力是可以解决的。针对经济运行面临的内需不足等多重压力，要保持宏观政策的必要规模和力度，继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，发挥存量政策和增量政策集成效应，推动经济持续回升向好。

继续实施更加积极的财政政策。在政策力度上，保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，既着眼当前，用好用足财政政策空间，也要为应对未来风险留有余地，确保财政可持续。在政策质效上，着力提高精准性和有效性。优化财政支出结构，强化国家重大战略财力保障，推动更多资金资源“投资于人”，更加注重惠民生、扩内需、增后劲。

继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量。把物价目标作为货币政策的“锚”，紧盯居民消费价格指数(CPI)和GDP平减指数的变化，保持货币政策足够力度。在政策执行上，灵活高效运用降准降息等多种货币政策工具，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配，促进社会综合融资成本低位运行，为经济持续回升向好营造良好货币金融环境。疏通货币政策传导机制，引导资金流向扩大内需、促进科技创新、支持中小微企业发展等重点领域。

（作者：王一鸣，系中国国际经济交流中心副理事长）