构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制

【学习贯彻党的二十届三中全会精神】

统筹考虑产业升级、人口集聚和城镇发展，是加快推进以人为核心的新型城镇化的重要内容，是以人口高质量发展支撑中国式现代化的必然选择。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，为进一步谋划“产、城、人”深度融合发展提供了科学指引。系统分析产业、人口、城镇重大关系问题，从全局视角推动实现产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动，是助力形成以产兴城、以城促产、以业聚人良好局面的重要举措。

1.深刻认识产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动的重大意义

习近平总书记指出，“更好统筹人口与经济社会、资源环境的关系，维护人口安全。要顺应人口转变新趋势建设现代化产业体系”。以系统观念精心谋划、合理统筹，推动产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动，是顺应人民群众对美好生活的期待、提高城镇化水平与质量、增强产业发展动能的客观选择，对推动实现中国式现代化具有重要意义。

产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动是促进区域协调发展的迫切需要。当前，区域发展不平衡是推动共同富裕的难点问题，区域人口增减分化成为我国人口发展的趋势性特征。为此，依托产业合理转移和结构升级，提升重大生产力布局与城镇化布局协同度，深化东中西部产业协作，引导产业在欠发达地区集聚发展，能够有效带动当地经济发展和人口流入，促进当地城镇基础设施建设、公共服务改善及社会福利提升，从而促进区域协调发展。同时，通过产业、人口、城镇的科学规划、合理布局，可以避免单一地区过度承载，减少“大城市病”，有效疏散大城市功能和人口压力，促进要素充分流动，实现资源、环境、社会的可持续发展。

产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动是实现经济社会高质量发展的关键举措。当前，我国已经进入高质量发展阶段，对于产业、人口、城镇发展提出了更高要求。区别于传统工业化、城镇化，新型工业化强调“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”，新型城镇化强调“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”，产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动与高质量发展具有深刻的内在一致性。产业升级、人口集聚为高质量发展积蓄了强劲动能与人力资本，城镇发展为高质量发展创造了巨大需求市场和地理空间，“人口—产业—城镇”的协调共促与高质量发展形成螺旋上升的耦合效应。

产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动是满足人民群众美好生活需要的内在要求。深入研判人口变化对经济社会发展的影响，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，是新时代做好人口工作的重要内容。充分考虑人口变化因素和全面发展需求，统筹人口集聚涉及的财政、货币、就业、产业、投资、消费、生态、区域等问题，以产业发展为动力，以城镇建设为载体，增强协同效应、规模效应，有利于满足集聚人口的美好生活需要，切实增强群众获得感、幸福感、安全感。此外，抓住人口高质量发展蕴含的新机遇，从长远角度规划产业发展的相关配套，考虑人口结构和分布变化进行基础设施布局，更好协调人口与经济社会、资源环境的关系，是实现人与自然和谐共生的必然选择。

2.准确把握产业升级、人口集聚、城镇发展之间的重要关系

构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，需要准确把握产业升级、人口集聚、城镇发展之间的重要关系。其中，产业是支撑、城市是空间、人是主体，三者相互依存、相互影响。要以产业转型升级带动城镇发展繁荣和人口集聚就业，以城镇发展繁荣吸引人口安居乐业和改善产业发展环境，以人口集聚和人才扩充助力产业持续兴旺和城镇有机更新，推动形成地区发展的核心驱动力。

准确把握产业升级和人口集聚的关系。一方面，产业升级带动人口集聚。传统产业的转型升级和新兴产业的发展壮大培育新就业、创造新职业，为当地提供大量的就业机会，以及更具吸引力的收入水平和职业发展前景，从而吸引劳动力和高素质的专业人才流入，形成人口集聚。另一方面，人口集聚为产业升级提供了人力资源和市场需求的支持。人口集聚促进了劳动力市场的成熟与优化，能够有效保障区域内产业所需的劳动力，尤其是高素质人才的引进，为产业创新和技术升级提供了强有力的保障。与此同时，人口集聚扩大了消费市场，为新产业、新业态、新模式的发展提供了需求牵引。

准确把握人口集聚和城镇发展的关系。一方面，人民城市人民建，人民群众在城市建设和发展中具有主体地位，人口集聚为城镇发展繁荣注入更多的经济活力、创新资源和文化多样性，人口对居住生活、精神文化、创业就业、公共服务、生态环境等方面的需求，是推动新型城镇化高质量发展的有力牵引。另一方面，人民城市为人民，城镇建设和发展关乎人民群众的生活质量，合理安排生产、生活、生态空间，打造宜业、宜居、宜乐、宜游的城镇环境，能够有效吸引人口流动、合理集聚，使人口“愿意来”且“留得住”。

准确把握产业升级和城镇发展的关系。一方面，产业升级为城镇发展提供物质基础和动力源泉，产业升级往往伴随着技术进步、生产方式变革、生产效率提高，能够优化城镇经济结构，增加财政收入，也会促进基础设施和公共服务的投资与建设，促使城镇发展规模扩张和功能优化，增强城镇综合竞争力。另一方面，城镇发展为产业升级创造了良好环境，城镇作为现代化的重要载体，在吸引、集聚、激活资源要素方面发挥着重要作用，城镇发展中交通、通信、电力、供水等基础设施的现代化能够有效提升企业的运营效率，相关政策支持、社会服务、开放平台和创新生态等为企业提供了更加优质的配套条件，吸引了更多企业主体入驻，推动地区产业转型升级。

3.构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制的重点方向

产业有力支撑、人口有效集聚、城镇有序发展，是实现经济持续增长、优化资源配置、区域协调发展的关键。要加强整体谋划，更好协调产业、人口与城镇之间的关系，形成产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局，推动构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。

强化产业的吸纳就业功能，以产业升级推动人口集聚规模扩大。充分、稳定的就业是集聚人口在城镇安身立命之本，也是调动和发挥好人的积极性、主动性、创造性的关键。坚持以业聚人，实现产业发展与就业互促共进，应进一步注重培育完备产业链条，依托集群龙头企业吸引产业链上下游、供应商、服务主体、应用生态合作伙伴集聚，通过市场主体的增加，创造更多的就业岗位，吸引更多相关行业从业者向产业集聚区域流动。加大对新兴产业主体、创业企业的培育孵化支持力度，创造更多高收入、高技能的就业岗位，以高质量就业吸引人口集聚。同时，进一步加强劳动力市场建设，鼓励企业探索灵活用工等新型就业方式，考虑将带动就业人口纳入产业奖励扶持政策考量的重要指标。

优化调整产业的空间布局，以产业区域协调引导人口合理集聚。“人随产业走”是人口迁移的基本逻辑，通过引导产业在区域间合理布局，能够在调整产业结构的同时带动人口的有序迁移。面对新一轮产业转移浪潮，应统筹考虑国土空间规划和生态环境分区管控要求，加快区域间产业结构布局优化调整，引导资金、技术、劳动密集型产业有序转移，在东部地区重点发展高技术产业集群，吸引技术型和创新型人才迁入，在中西部地区重点培育先进制造业和现代服务业产业集群，扩大就业供给规模。引导人口净流入的特大城市等地区的人口、产业和设施向中西部地区疏散，防止其资源环境超载，缓解经济过密与过疏问题，通过共建产业园区等方式加快对革命老区、边境地区、资源枯竭地区的产业梯度转移，带动区域间人口均衡。同时，深刻把握人口变化规律，完善人员编制、土地供应、财政转移支付、公共服务等与人口增减挂钩的机制，支持人口和劳动力合理有序流动。

系统统筹以人为本的城镇建设，以城镇功能集成推动产城人融合发展。以人为本是新型城镇化的本质特征，城镇发展如果能够满足人民群众对高品质生活的新期待，自然会吸引人口集聚。聚焦人民高品质生活需求，应基于产城人融合的理念优化城镇建设规划，改善政务环境、营商环境、人居环境和公共服务品质，健全人口发展支持和服务体系，完善迁移人口就业、住房、教育、就医、养老、生育等配套功能，吸引流动人口定居。提升依托产业集聚开发的新城建设水平，科学评估确定新城建设功能定位，推动健全开发体制机制、完善投融资体制机制、强化统筹协调，对标中心城区建设水平，完善城市空间扩容提质，给予落户企业场地、基础设施等支持，在解决产业就业人口居住问题基础上，打造公共服务市域一体化、休闲娱乐商业业态功能丰富、精神文化设施齐全、绿地生态环境优美的品质生活空间，同时充分考虑中低收入人群居住空间的保留和构建。

完善人口集聚的落户配套政策，以人口安居乐业保障产业用工需求和城镇发展需求。2024年印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，进一步深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。可通过逐步放宽对产业就业人口的户籍限制，降低外地居民落户门槛，保障有稳定就业和固定住所的外来务工人员及其家属尽快安家落户。重点加快户籍相关配套制度改革，健全常住地提供公共服务制度，保障迁入人口享有平等的基本生活、教育、医疗、社会保障等权利，鼓励流动人口就地转化和农村剩余劳动力就近转移，持续推进农业转移人口市民化进程。此外，优化央地共同支出事项的责任分担办法，统筹考虑区域间经济发展差异和人口发展支出负担，确保欠发达地区公共服务的质量与可持续性，结合人口流动趋势，提供必要的财政转移支付，动态调整各地支出责任。

（作者：赵放，系吉林大学经济学院教授）