高质量推进以人为本的新型城镇化

【学习贯彻党的二十届三中全会精神】

党的二十届三中全会审议通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对“完善城乡融合发展体制机制”作出重要部署，其中的第一项任务就是“健全推进新型城镇化体制机制”。2024年7月，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《五年行动计划》），对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、重点任务、政策措施和组织实施等作出部署。高质量推进以人为本的新型城镇化，能够通过经济增长、改善民生等促进高质量发展，为推进中国式现代化注入强劲内生动力。

1.推进以人为本的新型城镇化是实现中国式现代化的重要内容

习近平总书记强调，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。《决定》强调，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。推进新型城镇化，加快农业转移人口市民化，让有条件进城的农民进得顺畅安心。推进以人为本的新型城镇化，既是加快城乡融合发展的内在要求，也是实现中国式现代化的重要内容。

推进以人为本的新型城镇化是解决“三农”问题的重要途径。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。做好新时代的“三农”工作，必须将其放到城乡融合发展的全局一体部署推进。走城乡融合发展之路，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡共同繁荣。推进以人为本的新型城镇化，能够通过加速农业剩余劳动力向非农部门的转移，实现劳动生产率与收入水平的整体提升。在推进农业转移人口市民化的进程中，不仅可通过促进就业与收入增长实现物质富裕，还可通过促进社会全面进步、生活方式变革实现精神富裕。

推进以人为本的新型城镇化能够有力支撑区域协调发展。以人为本的新型城镇化重在促进人口的有序流动与要素的高效集聚，这有利于进一步优化区域发展格局，缩小东中西部发展差异。在推进新型城镇化进程中，市场分工和产业间协同得到进一步拓展，有助于区域间形成优势互补的产业格局。新型城镇化强调以人为核心，立足城乡融合和城乡基本公共服务的均等化，能够有效缩小城乡差距，提升区域发展质量。新型城镇化要求将城市群和都市圈的发展与县域经济、小城镇发展相协同，有助于加速形成大中小城市和小城镇协同发展的格局。

推进以人为本的新型城镇化能够为发展新质生产力拓展空间载体。推进新型城镇化，必然会促进生产要素在空间上规模化集聚，在此基础上不断加速劳动分工和产业创新，这一过程与新质生产力的发展有高度的内在契合性。发展新质生产力要求实现技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，这些都需要依托城镇化的不断拓展提供空间载体。以城兴产、以产促城，产城深度融合的新型城镇化，就是新质生产力实现空间优化配置的空间载体。

2.城镇化建设成就为推进以人为本的新型城镇化奠定扎实基础

改革开放以来尤其是党的十八大以来，我国城镇化建设取得重大进展。常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城镇基本公共服务覆盖范围显著扩大，城市群一体化发展明显加快，一批现代化都市圈逐步培育，人民生活品质不断提升。城镇化建设取得的重要成就，为深入推进以人为本的新型城镇化奠定了扎实基础。

深化户籍制度改革降低市民化门槛。户籍制度改革对于促进大中小城市协调发展、优化我国城镇化布局和提高城镇化发展质量具有重要意义。党的十八大以来，我国持续深化户籍制度改革。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制的要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策。放宽城镇户口限制，意味着大量在城镇有稳定就业和生活的农业转移人口可以举家进城落户。此外，城镇基本公共服务逐步“去户籍化”，公共服务和公共资源的分配越来越以“常住人口”为标准。城镇新增用地指标的分配，也逐步施行城镇新增建设用地指标增量与“常住人口”相协调的机制。

多举措加快农业转移人口市民化进程。从初期的劳动力进城，到子女教育进城，再到举家落户进城，我国农业转移人口市民化进程不断加快，新型城镇化的质量不断提升。党的十八大以来，我国加速推进新型城镇化，实现约1亿农业转移人口城镇落户，完成约1亿人居住的城镇棚户区和城中村改造，引导中西部地区约1亿人就近城镇化。

深入探索推进新型城镇化的路径模式。党的十八大以来，我国不断总结城镇化发展的经验，结合实际创新路径模式，推进新型城镇化在总量、结构、质量等方面都有较大提升。2014年颁布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，“十三五”期间，为了加快农业转移人口市民化、提高城市建设与治理水平，连续实施了三批国家新型城镇化综合试点。到2020年末，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率均得到快速增长。“十四五”时期，国家颁布中长期的《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，着力提升县域发展，通过县域城镇化进一步优化我国城镇体系，支撑城乡融合发展。

3.以共同富裕为主攻方向推进以人为本的新型城镇化

推进以人为本的新型城镇化，重在以促进共同富裕为主要目标和主攻方向，以城乡融合发展和体制机制创新为依托，推动经济社会高质量发展。

进一步促进农村土地制度改革与新型城镇化的联动。新型城镇化一头在城，一头在乡。推进以人为本的新型城镇化，首先是加快推进农业转移人口的市民化。继续保护好进城落户农民合法土地权益，让农民既能出得去，也能回得来。通过城乡融合的体制机制促进农业转移人口财产性收入的增长，进一步深化农地制度改革，畅通城乡要素双向流动，形成农业转移人口市民化的长效激励机制。

进一步促进高质量充分就业与新型城镇化的联动。提高就业水平和就业质量，是通过改革使城乡居民有更多获得感的重要抓手。推进以人为本的新型城镇化，促进高质量充分就业是重要内容。一是通过产业升级引导就业。通过承接产业转移、发展特色产业、改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，进一步增加高质量就业岗位。二是通过扩大需求引导就业。城镇化的本质是人口的集聚和分工的拓展，进而衍生出大量的需求，在促进生产性服务业和生活性服务业发展的同时，带来更多的就业岗位。三是促进创业带动就业。推进新型城镇化，能够为民营经济营造公平竞争的市场环境，带动个体经济和中小微企业的发展；通过与乡村振兴联动，带动创业和就业。四是健全就业公共服务体系，强化职业培训与人力资本投资，实现就业结构优化、就业机会充分、人岗匹配高效、劳动关系和谐的高质量充分就业格局。

进一步推进社会保障体系建设与新型城镇化的联动。党的二十届三中全会提出，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度。《五年行动计划》也明确指出，扩大农业转移人口社会保障覆盖面。健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。进一步推进高质量社会保障体系建设与新型城镇化的联动，一是扩面，力争从广覆盖迈向全覆盖，使社会保障制度更有弹性地适应灵活就业和新就业形态。二是公平便携，社保要与劳动力的流动同步，降低跨城乡跨区域社保关系转移接续成本。三是提升统筹层次，适度增加划拨国有资本充实社保基金，更好地发挥社保基金的互助共济功能。以城乡居民养老保险为基础，做大做强城镇职工养老保险，提升农业转移人口的社会保障福利。

（作者：程世勇，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、首都师范大学管理学院副教授）