关于新一轮土地延包的几点思考

【观察与思考】

当前，农村第二轮土地承包正陆续到期，做好新一轮土地延包工作对于巩固农村改革成果、有效保护农民土地权益至关重要。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对如何巩固和完善农地产权制度，做好新一轮土地延包工作作出了重要部署，提出“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营”。我们必须按照党中央的要求，总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年的工作。

新一轮土地延包必须坚持现行农地产权制度

我国现行农地产权制度具有极强的动态适应性。人民公社时期，农业生产集体所有、集中经营，农地集体所有权与使用权“两权合一”。由于劳动激励不足、监督不完全，农业生产缺乏效率。改革开放之初，在坚持土地集体所有制的同时，将农地产权进一步细分为所有权和承包经营权，实现了农地集体所有权与承包经营权的“两权分离”，不仅有效保障了农民基本的生存权，而且通过赋予农户家庭土地承包经营权，恢复了农业生产家庭经营的本来面目，最大限度地调动起农业劳动者的生产积极性。其后，通过不断延长土地承包期、严格限定土地行政性调整、“增人不增地、减人不减地”、放松农地流转限制、鼓励依法自愿有偿流转承包地等措施，在赋予承包农户更多土地权利的同时，土地所有权、承包权、经营权“三权分置”初见端倪。进入新时代，顺应农民保留土地承包权、流转经营权的意愿，实现“两权分离”向“三权分置”的转变，这是我国农村改革的又一次重大创新。实践证明，现行农地产权制度适应了我国国情农情，具有强大的生命力，符合生产关系适应生产力发展要求的规律。

土地延包中如何落实土地集体所有权

事实上，农民对集体所有土地的边界是清楚的，每个村的农民只能分配自己村的土地，有着数量、边界的限制，关键在于如何将土地集体所有权落到实处。要认识到，只有农村集体经济组织的成员才是农村集体土地的所有者，但并不是说，只要是农村集体经济组织的成员，就一定是农村集体土地的所有者。必须坚持农村土地农民集体所有的原则不动摇，并基于历史和现实，在一定的农民社区范围内按照做实土地集体所有制的要求，以时点和区域划定农民集体的边界、认定家庭成员的集体成员资格，重塑实体性集体经济组织，明确农地所有权主体资格，从根本上克服农地所有权主体缺位的缺陷。必须维护农民集体对土地的发包、调整、监督、收回等各项权能，依法享有集体土地的占有、使用、处分和收益的权利，依法发包集体土地；对长期弃耕抛荒承包地的，坚持支持发包方依法采取措施。应充分发挥广大人民群众的创造性，创新土地所有权的实现形式。

土地延包中如何稳定农户承包权

当前，农地仍然承担着一定的社会保障功能，稳定土地承包关系并长久不变就是充分考虑到亿万农民生存和发展的需要，但土地具有社会保障功能并不是说农村土地每隔若干年就要根据家庭人口的变动重新调整分配一次。要认识到，承包期再延长30年不是新一轮土地承包，是上一轮土地承包的顺延。应严格执行土地延包政策，确保绝大多数农户原有承包地保持稳定；农户承包权的法律证书就是“农村土地承包经营权证”，无论发生什么情况，土地承包权都属于原承包农户家庭。如果承包农户在承包期内进城落户，既可以按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让或将承包地交回发包方，也可以保留承包权，不因进城落户而必须放弃原承包地的承包权。2019年，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》明确规定了延包原则，即“不得将承包地打乱重分”，继续提倡“增人不增地、减人不减地”。各地要在进一步完善城乡融合发展体制机制、建立健全社会保障制度的同时，根据具体情况，对无地少地的农民给予必要的补偿。

土地延包中如何放活土地经营权

放活经营权的目的是破解小农户经营的困境，促进土地适度规模经营，优化生产要素的组合。放活土地经营权，首先，需要赋予土地经营权与所有权、承包权同等重要的法律地位，依法保护经营权，只有如此，才能稳定经营者的预期，促进对土地的长期投资。让农民拥有更长的经营期，让具有重要投资决策的人拥有剩余控制权以实现对相关主体的激励，这是调动广大农民生产积极性的金钥匙。其次，坚持依法自愿有偿的流转原则，不得违背农民的意愿，尊重农民的选择权，防止地方政府干预过度、强制流转。否则，既不能发挥市场机制配置土地资源的作用，难以做到人地适配，又会侵犯农民的土地承包权。再次，扩大土地经营权的流转范围。只要经营者有意愿且有能力从事农业生产经营，就可以通过市场化手段依法获得土地经营权，使善农者优先获得土地经营权。建立健全农地经营权市场，创造出更加公平、更有活力的土地市场环境，既“放得活”又“管得住”，更好地维护市场秩序、弥补市场失灵，不断完善承包地经营权流转价格形成机制。

土地延包中如何既坚持农业家庭经营，又促进多主体共同发展

家庭经营适应了农业生产的特性，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。农业生产具有生产时间与劳动时间不一致、生产周期长、不确定性因素多、土地位置固定且空间分散、劳动成果难以直接衡量等特性。家庭经营能够充分发挥家庭成员间的紧密关系和自我监督机制，有效降低监督成本，提高生产效率。不仅如此，家庭作为社会经济结构的基本单元，完全符合中国农村的社会结构和文化传统。第三次全国农业普查数据显示，我国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占耕地总面积的70%。在现有2.3亿农户中，有2.1亿户经营耕地面积在10亩以下，“大国小农”的现实决定了我国必须坚持农业以家庭经营为主。同时，为实现亿万农户与现代化大市场的有效对接，在保护农户土地权益的前提下，可以通过建立健全农业社会化服务体系，推动服务规模化经营，由服务组织为农民提供产前、产中和产后服务。

新一轮土地延包中坚持农业的家庭经营并不否定农业组织形式的创新。随着我国新型城镇化建设的不断推进，农村中的人地关系会发生变动，一部分农民会不适合或不愿意从事农业生产，另一部分农民或社会经济组织会选择从事农业生产经营。新一轮土地延包稳定了农民的土地承包权，但并不意味着拥有土地承包权的农民一定要亲自经营承包地。在一些农民大量转移到二、三产业，农村愿意种田的人较少的地区，需要加速土地流转，鼓励和支持农民将土地流转给有经营能力的专业大户或合作组织，推动土地适度规模经营。总之，应在坚持农业家庭经营的同时，大力发展各类新型农业经营主体，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展。

（作者：钱忠好，系扬州大学商学院教授）