加快建设与新质生产力发展相适应的社会政策

【学习贯彻党的二十届三中全会精神】

习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时指出，“发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系”，“要深化经济体制、科技体制等改革，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动”。社会政策属于生产关系范畴，是“政府‘有形之手’”，加快建设与新质生产力发展相适应的社会政策，是形成与之相适应的新型生产关系的题中应有之义。

发展新质生产力需要不断优化社会政策体系

生产力是一个多要素组成并不断发展演变的复杂系统。生产要素包括劳动、资本、土地、知识、技术、管理等；进入数字时代，数据、信息成为关键生产要素。传统生产力向新质生产力转变，涉及人力资源由数量增长向质量提升转变，劳动资料由机器化向智能化、数字化转变，以数据、信息为代表的无形物开始成为重要的劳动对象，以及上述要素的优化组合所带来的生产力质变。其中，数字技术与生产力各要素的结合，更新了生产力发展的新形态，新质生产力本质上是以“算力”为代表的新质态的生产力。

实现生产力各要素不断提升和优化组合，要通过完善生产关系来实现。生产资料所有制形式、人们在生产劳动中的地位和相互关系以及劳动产品的分配方式是生产关系的基本要素。发展新质生产力，涉及生产关系三大要素的优化，而社会政策都有所涉及。其一，就生产资料所有制形式而言，民营经济、混合所有制经济等非公有制经济是新质生产力发展的重要依托，是扩大就业的主渠道。高素质、创新型人才向非公有制经济顺畅流动，需要社会政策优化创新，以解决其后顾之忧。与此同时，数智化企业、平台经济带来了劳动就业领域的新变化，新型灵活就业人员的就业保障、劳动保护成为社会政策创新迫切需要解决的关键议题。其二，就人们在生产劳动中的地位和相互关系而言，高素质生产者特别是创新型人才在发展新质生产力、推动高质量发展中的作用至关重要，高素质、创新型人才的培养、使用（高质量就业）以及薪酬福利、社会流动（高质量配置）等，涉及社会政策的优化创新。其三，就劳动产品的分配方式而言，发展新质生产力、推动高质量发展的目的是形成橄榄型社会结构、推动全体人民共同富裕、实现中国式现代化，这些都需要通过社会政策优化创新来实现。此外，劳动产品的分配是否公平，关涉社会秩序是否稳定、投资环境是否友好等重大议题。

从发展新质生产力视角看近年来我国社会政策的建设与改革进展

从生产资料所有制形式角度看。改革开放以来，适应建立社会主义市场经济体制的需要，我们党不断深化社会政策改革。在党的十七大提出民生建设“五有”目标（学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居）的基础上，党的十九大进一步提出民生建设“七有”目标（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶），并以此健全完善中国特色民生保障体系。在长期建设、改革的基础上，我国社会政策持续优化，形成了面向企业职工、机关事业单位职工、城乡居民三大群体的完整的养老保险制度体系，企业职工养老保险正在走向全国统筹；确立了由面向职工与居民的两大制度构成的基本医疗保险制度，职工医保统筹层次提升和个人账户改革均迈出关键性步伐；等等。目前，一个统分结合型的民生保障体系基本形成。其中，“统”意味着社会政策公平性的提升，使作为关键生产要素的劳动力在不同所有制之间流动的可能性增加；“分”则意味着社会政策还存在着包括但不限于因所有制不同而产生的差异。这些差异主要表现在：一方面，由于不同所有制相应社会政策建设存在一定的不同步或执行力差异，导致作为关键生产要素的创新型人才向非公有制经济的流动存在一定障碍。其二，针对新业态从业者的社会政策建设较为缺乏。根据中华全国总工会第九次全国职工队伍状况调查结果，我国新就业形态劳动者达8400万人。平台经济作为一种基于数字技术的新经济系统，大多属于非公有制经济范畴，针对其从业者的社会政策建设目前整体上还未形成有效制度。

从人们在生产劳动中的地位和相互关系角度看。高素质劳动者特别是创新型人才是发展新质生产力的核心和关键因素。党的二十大报告提出：“培养造就大批德才兼备的高素质人才，是国家和民族长远发展大计。”新型劳动者，即能够创造新质生产力的战略型人才和能够熟练掌握新质生产资料的应用型人才，其能够持续创造和熟练操作新型劳动工具、拓展和创造新型劳动对象、使用和维护新型基础设施，是发展新质生产力中最活跃最能动的主体。创新链、产业链的进步，必然依托于人才链的建设。这不仅需要汇聚拔尖创新人才而产生倍增效应，也离不开充足的后备人才梯队，需要壮大产业工人队伍，培养更多高技能人才和大国工匠。提升这类人才的主体性，即提升其能力、作用以及地位，是发展新质生产力的需要，也是社会政策所要重点关注的。围绕培养造就大批高素质创新型人才，国家层面已出台了大量相关政策法规。例如，2024年4月《中华人民共和国学位法》的出台，就是加快创新型人才培养的法治化举措。近年来，国家教育行政部门实施一系列举措，推进新工科、新医科、新农科、新文科建设。为培养高水平创新型人才，教育部会同有关部门制定和实施“基础学科拔尖学生培养计划”和系列“卓越计划”，不断推进人才培养体制机制创新。人社部等九部门2024年4月联合发布《加快数字人才培育支撑数字经济发展行动方案（2024—2026年）》，要求用3年左右时间，扎实开展数字人才育、引、留、用等专项行动。但与此同时，在人才队伍建设方面还存在一些不足。制度建设层面，专科（职业院校）层次的创新型人才培养、传统型人才的数字化转型等尚需加强；执行层面，现行社会政策存在对高素质创新型人才培养投入不足、就业促进力度不足、福利保障倾斜性不足等问题，导致难以人尽其才、才尽其用。

从劳动产品的分配方式角度看。发展新质生产力是推动高质量发展的重大战略部署，体现了生产力发展的时代要求；全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求。当前，我国已建成世界规模最大的教育体系、医疗卫生体系和社会保障体系。社会政策作为劳动产品分配的重要制度安排，其制度效能不断发挥，推动民生“七有”不断取得新进步。截至2023年底，我国基本医疗保险参保人数达133386.9万人，参加基本养老保险人数106643万人，参加工伤保险人数30170万人，参加失业保险人数24373万人。目前，我国中等收入群体规模已达4亿人。新时代新征程，随着我国社会主要矛盾的变化，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。基于人民美好生活需要和共同富裕的丰富内涵，现行社会政策还存在诸多不足，在初次分配、再分配、三次分配上都有完善空间；现行社会政策总体上还是一种托底型保护体系，公平性、丰富性、发展性等还有待提升和拓展。

不断完善与新质生产力发展相适应的社会政策体系

加快完善面向新产业、新业态、新模式等新经济从业人员的社会政策建设。一方面，在深化经济体制、科技体制改革中，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，通过社会政策改革使创新型人才能够顺畅流动。同时，通过深化改革，打破体制机制障碍，释放创新潜能，激发社会创新活力，为社会创新提供稳定的环境和公平的竞争机会，为新质生产力的发展提供有力的制度保障。另一方面，加快完善面向新经济从业人员的社会政策建设。数字时代，新就业形态从业人员的职业特点是灵活性、多样化、互联网化和信息化，同时也存在一定的风险和不稳定性。2021年7月，人社部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》；2024年2月，人社部发布《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》等三份文件。上述这些指导意见、暂行办法的颁布，对于维护新就业形态劳动者权益起到一定的保护作用，但也必须承认，它们都属于部门规章乃至更低层级的规范性文件，在权威性、统一性、全面性和保护力度等方面存在明显不足。应在条件成熟时，适时推动劳动法、社会保险法、劳动合同法等法律的修改，以统一立法形式明确新就业形态劳动关系的性质、构成要件及劳动者权益保障措施，使符合条件的不同所有制下劳动者权益都能够得到国家法律的有效保障。

加快完善面向高素质创新型人才的社会政策建设，提升此类人才的主体性。通过社会政策优化创新，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。其一，将创新型人才的培养作为国家的战略重点，持续发力、久久为功。尤其要重视青年人才培养，努力造就一批具有世界影响力的顶尖科技人才，稳定支持一批创新团队，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。根据科技发展新趋势，优化高等学校学科设置、人才培养模式，为发展新质生产力、推动高质量发展培养急需人才。不断加强创新型人才培养的投入保障机制建设，通过职业技能培训等提升广大普通劳动者的职业素质和能力，使之适应发展新质生产力的需要。其二，创新型人才的使用是关键。应加强创新型人才的就业促进机制建设，采取切实乃至倾斜性举措保障创新型人才及时、高效、科学、合理配置并发挥作用，构建有竞争力、吸引力的薪酬保障、住房保障、儿童福利、职业流动、养老及健康服务等机制，为高素质创新型人才提供值得期待、有吸引力的生涯预期和发展环境。其三，为吸引高水平海外人才归国、来国创新创业，还应探索多样化、特色化、个性化社会政策机制，量身打造吸引海外人才归国、来国创业的灵活、机动的社会政策举措。

以高质量发展创造高品质生活，提升福利制度的创新性、发展性、丰富性。新质生产力是高质量发展的引擎和动力，是创造高品质生活的源泉。新质生产力的发展必将为推动全体人民共同富裕创造坚实、可持续的物质条件。同时，构建一个既体现公平又富有效率的积极进取型社会福利制度也是发展新质生产力的现实需要。其一，满足人民生活需求、提升人民生活品质，是发展新质生产力的目的和归宿。基于新质生产力数字化、智能化的特征，在提高生产效率的同时，也不断创造条件使人民群众的生活更加便捷、舒适和高效，催生社会生活新生态。其二，从教育、就医、住房、托幼、养老、助残、扶弱、济困等老百姓急难愁盼中找准发展新质生产力的发力点和突破口，探寻新质生产力发展空间，使新质生产力的发展能够切实提升人民群众获得感、幸福感、安全感。其三，优化创新社会政策范式推动高质量发展与高品质生活的良性循环。适合新质生产力发展的社会政策，既不能仅强调分配的公平性而忽视其对经济发展的促进性，也不应仅强调福利制度对人力资本、社会资本等的投资性而忽视其基本的再分配功能，而应立足中国国情实际，在推动生产力发展跃升的进程中，以提升福利制度的创新性、发展性、丰富性为基本价值追求。

（作者：李迎生，系中国人民大学社会学理论与方法研究中心暨社会学院教授，中国社会工作学会副会长）