完善村民自治立法 提升基层治理效能

　　 【资政场】

　　 乡村治理是国家治理的重要组成部分，村民自治在乡村治理中处于基础性地位。党的二十大报告指出，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。在推进城乡基层治理体系和治理能力现代化过程中，完善村民自治和乡村治理的法律规范体系，强化法治供给是提升基层治理效能的必要举措。

　　 现行《中华人民共和国村民委员会组织法》对加强村民委员会建设、发展农村基层民主、维护村民合法权益发挥了重要作用。但随着我国农村经济体制、社会结构、利益格局、思想观念变革，村民委员会工作对象、工作内容、工作职责也随之变化，现行法已不适应时代发展需要。当前，村民委员会组织法修订正在进行，修订时应细化条文设计，充分发挥依法治理对有效治理的支撑和保障作用，推动村民自治健康有序发展。

　　加强党的领导，协同推进乡镇管理与村民自治

　　 加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，有助于为城乡社区治理提供坚强保证。在乡村基层治理中，作为基层党组织的村级党组织与作为村民自治执行机构的村民委员会分属两套不同的组织系统。从党的组织系统来看，乡镇党委与村级党组织之间是领导和被领导的关系。就行政管理系统而言，乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系。加强党的领导，实现管理与自治的有效协同，重点在于正确处理“两委”关系。

　　 《中国共产党农村工作条例》规定，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村“两委”班子成员交叉任职。实践证明，交叉任职可以降低人力成本，减少不必要的程序牵制，提高工作效率。通过优化村“两委”组织构成，实现村“两委”成员交叉任职是加强领导、实现乡镇管理与村民自治的有效衔接和协同治理的有效举措。建议把交叉任职的规定纳入村民委员会组织法的修订，并适当扩大农村基层党组织成员交叉担任村民自治组织成员或议事机制负责人的范围和比例，如村民委员会下属委员会及村民小组等。同时，要以立法的形式建立有效的权力约束机制和监督机制，保障村民自治权利。

　　优化自治组织，完善基层直接民主制度体系

　　 作为基层群众性自治组织，村民委员会的设置事关基层民主建设、村民自治与乡村治理。村民委员会组织法规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。

　　 实践中，作为自治单元，村民委员会设置在一个或多个自然村，其设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。村民委员会的设置会综合考虑管理成本、住户数量、土地规模和历史习惯等因素。

　　 本次村民委员会组织法修订，建议细化规定事关村民利益的村民委员会的设置条件，优化自治组织和创新自治机制，为探索推进自治组织下沉实现“微自治”提供规范空间。以自然村或住户数量较多的村小组作为一级自治单元，同时以交叉任职的形式使其组成人员同时担任基层党组织职务，在党的领导和村民自治两个层面贯彻民主集中制原则，推进基层直接民主。

　　注重系统思维，强化乡村治理规范体系建设

　　 村民自治和乡村治理规范体系包括党的基层工作规则、地方政府组织法以及村民委员会组织法等。村民委员会组织法的修订，要为系统协调其与民法典、乡村振兴促进法、土地管理法以及党的基层组织规则等法律法规及相关规范性文件提供程序性机制。

　　 同时，村民委员会组织法的修订以及村民自治规范体系的完善要强化法治供给能力，发挥对不同类型规范的协调和整合的功能，协调党在农村基层的组织工作规则、法律规范以及乡规民约等乡村社会中的非正式规范，理顺主体关系，形成规范合力，全面支持村民自治，提升自治效能，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

　　 （作者：王勇，系大连海事大学法学院教授、博士生导师）