落实“首违不罚”要严守法律底线

“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。这就是行政处罚中的“首违不罚”制度，它被明文规定在新修订的行政处罚法中，并于2021年7月15日起正式施行。这一制度在税收执法领域已经有较为成熟的实践。事实上，从2021年4月1日起，税务行政处罚就已经开始施行“首违不罚”事项清单，对首次发生清单中所列事项且危害后果轻微、及时改正的，不予行政处罚。该制度对于鼓励自我纠错、主动消除违法后果具有积极意义，但这种柔性执法方式绝不意味着可以突破法律底线、滥用执法权。执法机关及执法人员在适用“首违不罚”过程中，必须始终严守法律底线，保证执法的威严与力度。

依法适用“首违不罚”，彰显执法温度。行政处罚权作为行政机关实施行政管理，保障法律施行的重要手段，其正确实施与否，事关群众对党和政府的信任与对法治的信心。行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要在惩戒违法行为的同时达到预防违法的实际效果。行政管理中，有时会有一些轻微行政违法行为是由于行为人不了解规定，存在疏忽遗漏造成的，并非刻意为之。对这样的“无心之过”，如果一概予以处罚，不仅不能实现处罚目的，也难以使当事人提高守法的自觉性和对执法的认同。行政处罚法中确立“首违不罚”制度的立法目的，就是使一些轻微首次违法的当事人在违法后免予行政处罚，给其认错纠错的机会，避免“为罚而罚”。执法机关必须准确理解该制度的立法精神，对符合法定情形的依法适用“首违不罚”，让人民群众感受到执法的温度。

适用“首违不罚”应满足严格的法律条件。“首违不罚”不是凭感觉、凭感情不处罚，其适用应满足严格的法律条件。根据行政处罚法第33条第一款的规定，“首违不罚”的构成必须同时符合“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”这三个条件，才可能免予处罚。关于“初次违法”，目前的立法尚未细化如何认定“初次”，在具体的适用规则中，通常规定上溯至法定的一定周期的第一次违法可被认定为“初次”。至于上溯周期的长短，各地、各执法领域的规定则不尽相同，较短的有规定为一年，较长的有规定为五年。关于“危害后果轻微”，在执法中应当结合违法次数、违法所得多少、主观恶意大小、消除危害后果的主动性等因素综合判断是否属于“危害后果轻微”。关于“及时改正”，主要考虑在行政处罚决定作出之前，当事人是否采取了恢复被违法行为所破坏的行政管理秩序的改正措施，只要其在合理时间内进行改正，改正后未对行政管理秩序造成较大损害，即符合“及时改正”要件。上述三个条件必须同时具备，缺一不可。

科学编制“首违不罚”清单，遏制任性执法。“首违不罚”不是对首次违法一概不罚，其运行需要有公开透明、可操作性强的细化规则，使“不罚”有据可循，以遏制任性执法。“首违不罚”清单是界定“首违不罚”权力边界，遏制任性执法，保障执法机关依法履职的重要举措。“首违不罚”清单的编制应当坚持科学性原则，在对行政处罚行为种类进行梳理、分类、细化的基础上，做到列入清单的违法行为与未列入清单的违法行为应科学衔接、逻辑统一，防止出现较重的行为列入清单而较轻的行为没有列入清单，或者不同地区同一领域的行政机关公布的“首违不罚”清单内的违法行为种类、危害程度差异较大等冲突情形。同时，相关部门要对编制的“首违不罚”清单定期梳理调整，逐步增加清单内的事项，扩大清单适用范围。

严格规范行政裁量权，杜绝人情执法。行政执法活动面对的事务繁杂，执法情况变化多样，行政处罚中行政裁量权的运用不可避免。行政裁量权在提高行政效率的同时，也易产生人情执法现象，损害法律的权威。特别是在“首违不罚”的适用上，罚与不罚的决定对当事人利益影响重大，而是否“危害后果轻微并及时改正”“可以不予行政处罚”这些要件，都赋予了行政机关较大行政处罚裁量权。这种处罚裁量空间过大，可能滋生腐败。因此，必须严格规范执法机关“首违不罚”裁量权的行使，防止滥用行政裁量权而使“首违不罚”制度产生负面效果。规范执法机关裁量权不是取消裁量权，而是要通过完善“首违不罚”适用的配套制度、制定裁量基准、量化处罚权裁量标准、强化说明裁量理由、听取陈述和申辩、组织听证等程序性制度的约束，保证“首违不罚”行政裁量权在法治的轨道上运行。

“首违不罚”不是任凭违法。“首违不罚”绝不是任凭违法，“不罚”并不等于放任不管。如果不加区分就对当事人不予处罚，导致一些严重违法、主动违法、恶意违法的行为也得不到处罚，实际上是对法治环境的破坏，是对自觉守法公民的不公。法律规定“首违不罚”制度的初衷在于使无意且轻微违法的当事人在不予行政处罚的同时，认识到行为的违法性，并切实认错纠错，防止再犯。对于故意违法或者违法严重者，不能适用“首违不罚”，而应当依法处罚。执法机关在适用“首违不罚”后，也不能仅以不处罚来结束行政程序，而应当及时向违法当事人指出违法行为，进行批评教育，提出及时改正要求，并可采取签订承诺书等方式教育、引导、督促当事人自觉守法。同时，还应加强“首违不罚”适用的后续监管，要求当事人限期及时改正并提交相应证明材料。