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五年规划与中国发展奇迹

鄢一龙

2020年05月28日09:03    来源:中国纪检监察报

原标题:五年规划与中国发展奇迹

京张高铁是国家及北京市“十三五”规划的重点建设项目,图为中铁七局工作人员在京张高铁北京北动车所巡视检查。新华社记者 马宁 摄

政府工作报告提出,今年要编制好“十四五”规划,为开启第二个百年奋斗目标新征程擘画蓝图。凡事预则立,不预则废。五年规划是中国经济社会发展的指南,是引导各项具体经济、社会政策的纲领。从1953年至今,中国已制定和实施了十三个五年计划/规划。

新中国发展取得了巨大成就,用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化历程,成为世界第二大经济体。1952至1978年间年增长率达6.1%,1979至2019年经济增长率达9.4%,创造了人类经济增长史上规模最大、速度最快与持续时间最长的高速增长奇迹。同时,中国实现了经济社会政治文化生态的全方位发展。70年过去了,中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。中国在发展历程中,始终坚持国家规划制度,并持续地进行转型,不断发挥其推动国家发展的显著优势。

引领中国实现了阶段性、跨越式发展

建设时期的五年计划对于国民经济社会发展起到了大推动作用。新中国的工业化是从“一穷二白”起步的,当时中国的人均GDP只有119元,工业比重很低,资本极度匮乏,1952年人均储蓄只有1.5元,中国不可能走西方发达国家走过的通过殖民、掠夺等方式来完成工业化原始积累的老路,只能依靠计划体制集中全社会的有限资金来发动与推进工业化,使得中国经济发展突破低水平均衡陷阱。这一时期我们保持了很高的积累率,大量资金投入到增长的基础部门,对基础设施、工厂建设进行大规模投资,国家大约投入了7000多亿元资金,建设了3000多个大中型项目,这消除了增长瓶颈,促进了经济起飞;超越了简单的比较优势发展模式,在西方经济封锁的条件下,将重工业作为优先发展部门,建立了具有自主能力的、独立完整的工业体系。推动了工业化快速发展,1953至1978年间,工业年增长率达到了11.4%,工业比重每年平均提高1个百分点。五年计划能够引导有限的社会资源向弱势群体流动,通过粮食统购统销、农村合作医疗、普及初级教育等方式,在收入水平较低的情况下,很大程度解决了几亿人民的基本民生问题。

改革开放初期的五年计划为市场经济转型提供了稳定机制。改革开放后,与苏联东欧前社会主义国家的“休克疗法”不同,中国走了一条渐进的市场经济转型道路。通过指令性计划、指导性计划、市场调控三条轨道并行,并逐步缩减指令性计划与指导性计划的范围,扩大市场调控的范围,逐步减少计划对于微观经济的直接干预,逐步向市场经济过渡。计划轨道为经济体制转型提供了稳定机制,保障了关系国计民生的经济部门稳定,避免了转轨国家普遍出现的恶性通货膨胀、商品短缺、国有资产大规模流失、经济增长出现漫长衰退期的现象。

市场经济体制时期的五年规划起到了发展调控的功能。五年规划不是凯恩斯主义经济学意义上的宏观调控工具,而是对于宏观调控起到战略导向功能的发展调控工具,为国家发展提供指引与调控的宏观框架。宏观调控主要针对的是成熟经济体的周期性波动,进行相机抉择的财政政策与货币政策调整,而发展调控则是综合运用目标治理、项目制、政策篮子等一揽子综合手段,对发展经济体的发展方向、速度与模式进行调控,以实现特定时期的发展目标。

党的十八大以来,五年规划的发展调控功能进一步强化。市场经济条件下的规划定位进一步明晰,一是市场主体的行为导向;二是政府履行职责的重要依据;三是全国各族人民的共同愿景。发展规划的战略导向功能更加明确,推动构建规划定方向,财政做保障,金融为支撑,其他政策相协调的宏观政策协调机制。规划体系进一步理顺,推动构建国家发展规划发挥统领作用,空间规划发挥基础作用,专项规划和区域规划发挥支撑作用,下位规划服从上位规划,下级规划服务上级规划的规划体系。

推动中国经济发展走向更高水平的均衡

供需均衡。市场并不能自发地实现总供给与总需求的均衡,这也是资本主义经济周期性危机的根源。规划通过发展战略选择能够促进总供给与总需求的平衡,拉动经济增长,降低经济增长波动性。改革开放初期,我国处于消费品短缺经济阶段,头几个五年计划大力发展农业、轻工业,满足了人民的消费需求。20世纪90年代末以后出现了消费品过剩,通过扩大投资,发展重工业,推动了新一轮的经济增长。“十三五”时期,通过推进供给侧结构性改革,削减了无效供给,提升了有效供给,促进了市场出清。“十四五”时期,中国有效需求不足将成为突出挑战,需要通过积极政策扩大有效需求,以实现新的均衡。

时间均衡。短期理性的事情,长期未必理性,反之亦然,短期的消费者利益最大化不等于长期的人民福祉最大化。与市场只关注短期不同,规划能够兼顾短期长期,实现时间均衡。规划体制使得中国政策能够长远谋划、长远布局,例如,改革开放前30年的一代人通过节衣缩食,艰苦奋斗共同去建设一个强大的国防体系、独立完整的工业体系与国民经济体系,这为改革开放后40年的中国成为世界工厂奠定了基础。“十四五”规划是强国阶段与迈向第二个百年奋斗目标的开局规划,需要前瞻性谋划一批为实现2050年强国目标奠定基础的重大工程与制度安排。

空间均衡。长期以来,国家计划就需要考虑人口、产业布局与资源空间分布的均衡,而主体功能区规划则在更大范围内考虑人口、产业、资源、生态等要素在空间上分布的均衡,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发。“十四五”空间均衡核心是要充分实现空间规划的基础作用,真正将不同类型规划的空间布局整合到统一蓝图中,实现有序的空间治理。

生态均衡。自然生态系统的均衡经常被破坏,这主要由于人类的过度开发活动造成的,同时也有自然因素自身的作用,在恢复生态平衡上,市场机制是失灵的,需要用规划之手,积极加以引导。开发活动不能超越自然资源的承载力,逐步由以需定供转向以供定需,根据水、环境容量等自然要素供给能力来确定开发强度。从扩大生态赤字转向积极推动生态反哺,通过生态投资,实现生态保护、生态修复与生态文明建设。推动不同生态要素的均衡,构建山水林田湖草生命共同体。

内外均衡。发展不但是国内市场的小循环,同时还有国内与国际的大循环,需要在全球范围内考虑供需均衡,外部宏观条件经常是不确定的,不能只依靠市场的力量,而是需要规划进行前瞻性地谋篇布局。例如,“九五”计划以后我国就出现了国内资源短缺的约束,由资源净出口国变为净进口国,2000年就明确提出了充分运用国内国际“两种资源、两个市场”。今天,国内市场已经面临着严重的有效需求不足问题,需要通过布局国内国际两个生产、两个市场,推动国内国际相互促进的两个大循环。国内循环要稳定优化产业链,扩大有效需求,国际大循环要面向“一带一路”国家推进资源品——制造业的大循环,制造业——建设项目大循环,农产品、轻工业品——消费市场的大循环,生产服务业——贸易投资的大循环。

体现了中国规划制度的显著优势

战略引领优势弥补了市场的短视性。五年规划使得中国决策站得更高、看得更远、看得更全面,五年规划制定期间几上几下的集思广益过程,就是战略共识形成的过程,五年规划实施过程也是战略理念引领发展过程,更是制度落实落地的过程。例如,在“十三五”规划中提出的五大发展理念,就深刻引领了中国经济发展由高速度向高质量转型,五年规划战略引领优势,弥补了市场的短视性。

目标治理优势弥补了市场的分散性。五年规划的目标一旦通过,就转化为国家意志,需要集中各方资源、动员各方力量,各部门各领域综合发挥作用,实现资源的整合,从而形成一种强大的合力,使各部门、各领域共同促成目标的达成。通过对历次五年(计划)规划目标实现情况进行评估,总体而言,中国具有很强的国家目标实现能力,虽然其中有好有差,但是总体上实现了目标,而且改革开放以后总体上比改革开放之前完成情况要好,而且完成率趋于上升,“十一五”规划22个指标完成了20个,“十二五”规划24个指标完成了23个。“十三五”规划由于受突如其来的新冠肺炎疫情影响,预计25项指标能够实现20项。强大的目标治理能力,使得中国能够形成全社会的合力,弥补市场的分散性,推动国家发展每五年上一个大台阶。

规划调控优势弥补了市场的盲目性。市场是分散性运用机制,规划是整体性运用机制,基于分散知识的市场微观均衡并不能实现宏观协调,规划在宏观层面调控了国家发展的整体方向。规划弥补了市场机制在宏观层面的盲目性,弥补了市场在非纯私人品资源配置上的失灵,提高了国家发展的方向性与统筹性,提高了社会总体的资源配置效率。

总之,中国走的是社会主义市场经济的新路,与自由市场经济不同的是,我们有国家发展规划,能够发挥规划和市场经济有机结合的显著优势。

(鄢一龙 作者系清华大学国情研究院副院长)

(责编:王静、万鹏)
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