强农、惠农、富农成为政策主调

人民出版社

 由于我国贫困人口主要集中在农村，农村一直是中国反贫工作最难啃的一块“硬骨头”。进入21世纪的时候，中国已经经历了二十多年的改革开放和发展，综合国力显著增强，国民生产总值连续保持高速增长。2004年中国国内生产总值达13万亿元，第二、第三产业产值占国内生产总值达85％以上，国家财政收入2.6万亿元，已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。因此，时任总书记胡锦涛在2004年12月召开的中央经济工作会议上明确提出：“中国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”。时任国务院总理温家宝也在会议上明确表示：要下决心合理调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业，城市支持农村的方针。

在这一背景下，统筹城乡经济社会发展的方略被提出，中国政府调整了“三农”发展政策。调整的整体特征是对农业和农村的发展要“多予少取放活”。按照这一发展思路，国家正式把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，形成了一系列政策文件来促进“三农”发展，特别是制定并实施了有利于农村贫困地区和贫困人口的政策措施，中国农村的发展迎来了新契机。

2004—2008年：五个“中央一号文件”重新锁定“三农”问题

当历史的车轮驶入21世纪时，中国经济保持了持续快速增长的势头，并“让一部分人先富起来”已成为现实。

面对农村的严峻形势，中共十六大把统筹城乡经济社会发展、建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入作为全面建设小康社会的重大任务。此后，中央接二连三地推出一系列扶贫政策，打“组合拳”，开始对城乡发展战略和政策导向作出重大调整。

中共十六大以后，党中央、国务院以贯彻落实科学发展观为引擎，根据农村出现的新特点，从2004—2008年，连续五年出台了以指导农业和农村工作为主旨的“中央一号文件”。这五个“中央一号文件”，全部聚焦在“三农”问题上，主题分别是促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进新农村建设、发展现代农业和加强农业基础建设，其核心思想是城市支持农村、工业反哺农业，实行城乡统筹的战略决策和贯彻“多予少取放活”的方针；其重点是让农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺。这五个“中央一号文件”共同形成了21世纪初中央加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构建了以工促农、以城带乡的制度框架。

2004年2月，中共中央、国务院发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是新世纪中国第一个关于“三农”问题的“中央一号文件”，也是改革开放以来第六个涉农的“一号文件”。2004年的“中央一号文件”，分门别类地对处于不同生活水平的人群进行了具体帮扶制度的诠释，对还处于温饱线之下的贫困人口加大扶贫资金的投入，对丧失劳动能力的特困人口实行社会救助并且提高了相应的救助标准，对基本生存条件恶劣地区的贫困人口进行易地搬迁和生态移民，最大限度地对低收入人群采用以发展特色产业为主要方式的扶贫方式。

2005年“中央一号文件”出台的政策，是以提高农业综合生产能力建设为基点，要求稳定、完善和强化各项支农政策，继续深化农村改革，进一步调整农业和农村不合理的经济结构；要发展包括教育、卫生、文化等农村各项社会事业，力争在最短时间内使处于全国农村义务教育阶段的贫困家庭学生都能享受“两免一补”（免书本费、免杂费，补助寄宿生活费）的政策，使我国教育事业朝着完善的方向发展。

2005年“中央一号文件”是《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求完善强化支农政策，推进农村综合改革，确保社会主义新农村建设有一个良好的开局。对缺乏基本生产生活条件地区的贫困人口实行易地扶贫搬迁工程，并且抓好贫困地区劳动力的培训与输出。这项意见的出台对我国贫困地区劳动力向沿海发达地区的输出开拓了广阔渠道，同时也促进了中央和国家机关、沿海地区和社会各界参与到我国扶贫事业当中来，是当时扶贫开发的一个创新举措。

2007年的“中央一号文件”，提出用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。

2008年的“中央一号文件”，提出要走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

如果说20世纪80年代的中央五个“中央一号文件”，功在破除了中国农村旧经营体制上的阻碍，进而为城市经济体制改革奠定了必要基础的话，那么，21世纪初关于“三农”的五个“中央一号文件”，其核心则在于调整政策，形成城市支持农村、工业反哺农业的新态势，通过“多予、少取、放活”等一系列政策措施，彰显农业的基础性地位，使广大农民成为新体制的受益者。21世纪初的“中央一号文件”可谓是统筹城乡进程中的五座新丰碑，体现了继往开来、勇于跨越二元社会历史藩篱，追求城乡和谐发展的愿景。数据显示，农民人均收入增速由2003年的4.8％提高到2007年的9％。这五年，被公认为是新中国成立以来农业发展最好、农村变化最大、农民得到实惠最多、干部群众心气最顺的时期之一。

“整村推进”，扶贫重心下沉

2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施以后，为适应当时农村贫困状况大分散、小集中的特点，总结“八七扶贫攻坚计划”后期开展贫困村建设的经验，根据扶贫工作重心下沉、进村入户的要求，国务院扶贫开发领导小组明确提出将整村推进作为2001—2010年十年扶贫开发的首要工作，要求各省（区、市）认定贫困村，在群众参与的基础上编制规划，分年度组织实施。

行政村是国家行政区划的最小单元，是贫困农户集中生活居住的地方，实施整村推进，能够有效地瞄准最贫困的人口，集中力量解决影响贫困群众脱贫致富的最突出制约因素，是实现对贫困地区、贫困县支持的重要基础，是扶贫到户的有效抓手，是整合各项资源的理想平台。

2002年，全国确定了15万个贫困村。当时，全国的行政村总数约60万个，有近四分之一的村进入了规划。其中，西部占50％，中部占40％，东部占10％，覆盖了80％左右的贫困人口。

为了确保整村推进工作健康顺利开展，国务院扶贫开发领导小组两次联合发文，扶贫办多次召开现场经验交流会，开展了不同类型的试点，并组织了大规模的培训。

经过十年左右的努力，到2009年年底，全国已有10万个村实施了整村推进，占总数的68％。实施扶贫项目约15万个，总投入达136亿元，村均投入87.5万元。 特别是2008 年以后开展的“三个确保”（国家准备用三年时间，确保22个人口较少民族聚居区、国定重点贫困县边境一线和革命老区24008个贫困村完成整村推进扶贫规划），整村推进工作成效十分明显。到2010年年底，全国约有12.6万个村实施整村推进，占总数的80％。已完成整村推进的村，贫困群众收入和生活水平显著提高，基本生产生活条件和公共服务明显改善，贫困农户的自我发展能力不断提高。

整村推进是第一个十年计划《纲要》颁布实施以来最重要的成功经验之一。实践证明，整村推进是扶贫开发的一项创举，打造了扶贫工作进村入户的平台，成为大扶贫的重要抓手和载体。整村推进加快了贫困地区新农村建设的进程，使全国18％左右的贫困村改变了面貌，为全面建设小康社会作出了重要贡献。按照2011—2020年新纲要规划，整村推进仍然是未来扶贫工作的一个关键环节。

千年巨变——减免农村税费

改革开放初期，我国农业迅速发展，农业普遍增收。但是到20世纪80年代后期，出现农民收入增长缓慢问题，随着时间的推移，“三农”问题日益突出。在这种背景下，我国实行了税费改革。首先是在安徽省进行，随后，各省的税费改革工作也开展起来。

2004年在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁等11个省（区、市）粮食主产区的农业税税率降低3个百分点，其余省份农业税税率降低1个百分点。2005年7月，国务院下发通知，对国家扶贫工作重点县实行免征农业税；同时再次降低全国的农业税税率。到2005年12月，全国有28个省市免征了农业税。经过六年的试点工作，第十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起，废止1958年通过的《中华人民共和国农业税条例》，正式废除农业税，并同时取消了牧业税。之后，政府又宣布自2月17日起取消生猪屠宰税和农林特产税。这一重大举措，大大减轻了农民的税费负担，加强了农业的基础地位，促进了经济的健康发展。以屠宰税为例，宁波市2002 年就取消了生猪屠宰税，此税为每头生猪20元，2005年共有70.8万头生猪出栏（500头以上场户列入统计），如此计算下来仅2005年的屠宰税一项，宁波的养殖户就少负担1400多万元。

免征农业税，在中国历史上可谓是一个大事件，一个历史的转折点，它改变了延续了两千多年的“以农养国”“以农养工”“以农养城”的历史，使中国开始真正进入到“反哺农业”的时代。

“三项补贴”政策打开“反哺农业”之路

所谓“三项补贴”政策，指的是粮食直接补贴政策、良种补贴和大型农机具购置补贴。20世纪90年代末期，中国粮食生产经历了大起大落的历程。粮食产量自1998年创造5.12亿吨的历史最高水平后，连续5年下降，2003年跌至4.31亿吨。与此同时，粮食耕种面积也连年减少，全国粮食播种面积由1998年的17亿亩降到2003年的15亿亩以下。导致粮价出现井喷式上涨。粮食安全问题由此引起政府高度关注，中央认识到仅仅通过保护价收购的形式对农民进行补贴，已经不能适应新经济形势的要求，决定调整农业补贴政策。

粮食直补政策就是其中的一项重要调控手段。具体做法就是把原来对粮食流通环节的补贴调整为对农民的直接补贴。从2002年开始，国家对3个县进行粮食直接补贴试点，2003 年试点扩大到13个省（区）；2004 年，粮食直补工作在全国范围内全面推开，主要向种粮农民（包括主产粮食的国有农场的种粮职工）直接补贴。粮食直补的作物主要为小麦、玉米和稻谷，粮食直补采取直接发放现金和向农户发放储蓄存折或储蓄卡两种方式。粮食直补的具体操作方法，各地情况不尽相同，大体上可以分为三种类型：第一种是按计税面积补贴；第二种是按粮食播种面积补贴；第三种是按农民出售商品粮数量补贴。

从2004年政策执行情况来看，粮食直补工作取得了很好的政策效果，13个粮食主产（省）区通过粮食直补补贴农户13892万户，平均每户增收74 元。农民收入增长缓慢问题出现可喜变化，上半年农民收入实际增长10.9％，出现了多年没有的两位数增长。粮食主产区农民收入增幅也高于全国平均水平。粮食生产和粮食播种面积扭转了多年下降的态势，2004年夏粮产量达到101105万吨，比上年增产4.8％，扭转了连续4年减产的局面，种粮农民成为最大的受益者。

良种补贴政策。良种补贴是国家为了提高农产品质量和竞争能力，建立优势产业，鼓励农民种植优质专用品种而设立的补贴。良种补贴的范围有大豆、小麦、玉米和水稻四种作物。补贴区域为内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河北、河南、山东、江苏、安徽、四川、江西、湖北、湖南13个粮食主产区。补贴的方式分为两种：一种是补贴供种单位，由其以优惠价格将良种直销给农户；另一种是直接补贴给农户。良种补贴带来了很好的成效，一方面促进了水稻等播种面积的恢复性增长，另一方面提高了粮食作物的品质和产量，平抑了市场价格。2005年，早稻优质率和夏收小麦的优质率分别达到70％和46％，分别比2004年增加了8个百分点和6个百分点。

农机补贴是农业机械购置补贴的简称。资金来自中央财政，补贴标准为按不超过农机具价格的30％进行补贴；补贴对象就是符合补贴条件的农民（包括农场职工）和直接从事农业生产的农机服务组织，以农机专业户为主。2005 年，中央财政安排了3亿元用于农机购置补贴，全国各级财政落实的补贴资金在8亿元左右。农机补贴政策鼓励和支持了农民使用先进适用的农业机械，对农业增产增效、节本增收起到了积极的作用。

三项补贴政策是21世纪初工业反哺农业、财政反哺农民的具体体现，标志着我国农业的一大历史性进步，形成了农业新政策的重要支点。此外，在此阶段中国政府陆续推出了多项惠农强农富农政策，有2002年扩展到全国的退耕还林政策；2003年在西部启动试点、2005年在全国全面启动的退牧还草政策；2004年在全国范围内全面实施的森林生态效益补偿制度、生态家园富民计划等，都在改变着农村的整体环境与面貌。

（作者系中南民族大学马克思主义学院教授、博士生导师）