数字政府和国家治理现代化

国家治理体系和治理能力现代化（以下简称国家治理现代化），是十八届三中全会以来党中央持续推进的重大战略任务，更是被十九届四中全会提上了重要议事日程。毫无疑问，推进国家治理现代化是一个系统工程，需要全方位的努力，而加快数字政府建设就是其中一项重大举措。本文的主题旨在阐明数字政府对于实现国家治理现代化的重要作用和意义。

一、国家治理现代化的内涵和要求

国家治理现代化，是国家治理体系现代化和国家治理能力现代化的有机统一。这就要求我们首先搞清楚，什么是国家治理体系和治理能力，什么是国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）国家治理体系和国家治理能力

国家治理体系是一个极其复杂的系统，从不同的角度去考察，我们可以看到不同的体系结构。例如，国家决策体系、执行体系、监督体系，这是一种梳理；国家立法体系、行政体系、司法体系，这又是一种梳理。党的十九届三中全会之后，我国通过党和国家机构的改革，进一步完善了党和国家机构职能体系，重构性健全党的领导体系 、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系 。党的十九届四中全会就国家制度和治理体系，为我们勾勒出根本政治制度（人民代表大会制度 ）、基本政治制度（政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度）、基本经济制度（公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制）、各项重要制度（经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规）这样一个庞大的制度体系，并且对其中13个方面制度的坚持和完善作出了具体部署，而每一方面的制度都是一个由许多更具体的制度构成的制度体系，例如，党的领导制度体系，就包含不忘初心、牢记使命的制度，坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，党的全面领导制度，为人民执政、靠人民执政各项制度，提高党的执政能力和领导水平制度，全面从严治党制度。总之，正如习近平总书记所指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]

国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，“各方面的事务”包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等。

国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。国家治理体系是讲国家的制度，国家治理能力是讲制度执行能力。一方面，有了好的国家治理体系，才能提高治理能力；治理国家，制度起根本性、全局性、长远性作用。另一方面，提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能；没有治理能力，再好的制度也难以发挥作用。不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。甚至同一个国家在同一种治理体系下，不同历史时期的治理能力也有很大差距。“正是考虑到这一点，我们才把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提。”[2]

（二）国家治理体系和治理能力现代化

国家治理现代化是现代化时代的客观要求。世界现代化进程可以分为两大阶段：第一次现代化是从农业经济向工业经济、农业社会向工业社会的转变；第二次现代化是从工业经济向知识经济、工业社会向知识社会的转变。有人主张，第二次现代化的过程应该称为“后现代化”。

现代化发端于科学技术的发展及其应用，很快引发并带动了各方面的现代化：生产现代化、运输现代化、管理现代化、人的现代化，直至国家治理现代化。新中国诞生不久，党和国家就瞄准了现代化建设。1954年召开的一届人大一次会议明确提出要实现工业、农业、交通运输业和国防四个现代化。最鼓舞人心的是，1964年周恩来总理在三届人大一次会议的政府工作报告中，把“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国经济走在世界的前列”，作为20世纪内的奋斗目标。国家治理现代化是党的十八届三中全会提出的。习近平总书记指出：我们讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。深刻理解和准确把握这个总目标，是贯彻落实各项改革举措的关键。[3]国外有人称之为中国的“第五个现代化”。在他们看来，如果说“四个现代化”所要面对的是中国长期一穷二白的现状，旨在大力发展生产力，那么“第五个现代化”则是从上层建筑的层面来减少“四个现代化”在新时代的发展障碍。[4 ]应该说，这个看法是合理的。

改革开放伊始，我们党就提出了改革党和国家制度的任务。1980年8月，邓小平同志指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”他用朴实无华的语言论述了制度的极端重要性：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]

国家治理体系和治理能力现代化的涵义是，国家治理体系要随社会的发展进步而不断改革调整；国家治理能力要随日益复杂的发展状况而不断优化提升。国家治理现代化，也就是国家治理体系和治理能力不断适应现代化建设和发展需要的过程。说国家治理现代化是一个过程，在于强调现代化的指标是动态性的，是随着时代车轮的前进而不断调整的。但不变的是，国家治理现代化就是使国家治理体系制度化、民主化、法治化、科学化、高效率，使国家治理者善于运用这套治理体系治理国家，把制度优势转化为治理效能。

制度化，是指国家权力运行和治理行为具有完善的制度安排和规范的程序，权力无法任性，任性的权力无法持续，权力被紧紧关在了制度的铁笼里。民主化，即保障主权在民、人民当家作主，权力运行和政策制定体现人民的意志和人民的主体地位；实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，成为国家一切治理行为的出发点和落脚点。法治化，即宪法和法律具有至高无上的权威，在法律面前人人平等，任何组织和个人不得有超越法律的权力；法无授权不可为、法定职责必须为、法无禁止即可为，成为国家治理方方面面所遵循和体现的法治精神。科学化，是指国家机构设置科学、法律法规和各项政策科学，即都合乎国家治理的客观规律和客观要求；同时指国家运用科学手段实施治理。高效率，即国家机构高效运转，反应和处理问题快捷，企业和个人办事方便，国家治理具有很高的效能。

数字政府建设无疑将有力地推进国家治理现代化目标的实现。

二、国家治理现代化呼唤数字政府

推进国家治理现代化的着力点当然不仅仅是数字政府建设，但数字政府建设一定是推进国家治理现代化的重要途径。因此，党的十九届四中全会明确提出：建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设。

那么，数字政府为什么能成为国家治理现代化的重要举措呢？这是由数字政府的特点决定的。

（一）数字政府是信息化政府

信息化政府就是运用现代信息技术，在经济、社会、环境等各个领域，广泛获取信息、科学处理信息、充分利用信息，并使之数字化，用于优化政府治理，形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代治理模式，以全面提升政府的履职能力。

（二）数字政府是管理网络化政府

政府把数字化的信息形成一个规模庞大的信息网络体系，原本分散开来的单体被组建成一张系统的管理网络，避免了管理的死角和盲点。在这个网络中，各种管理资源被整合在一起，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。网络的根本特征不在规模，而是资源共享，消除资源孤岛。习近平总书记在上海调研时强调，要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”。[6]近年各地政府牵头，开通“政府12345市民热线”，把省、市、区、县、街道纳入一个数据系统，实现5级联动。上下贯通的网络让上级部门随时了解全局情况，让承办的单位及时处理相关问题，监控、反馈、督办，一网通达。

（三）数字政府是办公自动化政府

凡是采用网络信息技术设备从事办公业务，都属于办公自动化。电子政务就属于办公自动化。在办公自动化条件下，文件从起草到下发全过程均在网上进行，不再需要经过拟稿——打印——送审——印制正式文件——文件交换等繁琐过程，公文运转效率大大提高，急件随时可以办妥，手机等移动终端使得办公在任何场合都可以进行。办公自动化(OA)工程，使中央和地方党政机关建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络，政府站点与政府的办公自动化连通，变成便民服务窗口，让公众足不出户完成到政府部门的办事过程。

（四）数字政府是政务公开化政府

公开透明是法治政府的基本特征。数字政府全面推行政务公开，决策、执行、管理、服务、结果全过程都通过网络让全社会知道，让权力在阳光下运行。同时，政府加强政策解读，让公众不仅知道是什么，还知道为什么、怎么做，增强政策执行的自觉性。政务公开不仅仅是信息单向发布，而且是政府和公众进行双向信息交流、互动反馈，政府随时能听到群众意见和建议，及时回应公众关切，让群众参与决策。企业和居民申办事项，随时可以在网上查询办理进度，就像今天查询网购商品、快递包裹的送达行程那样……这是保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，增强政府公信力、执行力，提升政府治理能力的制度安排。

（五）数字政府是运行程序优化的政府

优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，进行政府流程再造，是数字政府最显著的特点。例如，大规模取消和下放审批事项，加强事中事后监管，减少前置审批、规范审批程序、规范中介服务；需要多部门审批的由串联审批改为并连审批，实现网上办理和审批，等等。数字政府能有效改变传统政府部门自上而下的单向度管理模式，建立起以公共服务为核心的现代管理模式，建设服务型政府。这是建设数字政府的根本目的。

可以肯定地说，数字政府的特点绝对不止以上这些，数字时代才见端倪。数字政府建设，如果从1998年我国第一个电子政务网——青岛政务信息公众网算起，也才22年历史。因此，对数字政府的上述描述，只能是初步的、探索性的。

三、数字政府对于国家治理现代化的作用和意义

从数字政府的特点已经可以看到，数字政府对于推进国家治理现代化特别是政府治理现代化，绝对不是可有可无，而是非建不可；意义是绝对重大，非同一般。数字政府对于国家治理现代化至少具有以下作用和意义。

（一）数字政府使决策走向科学化

决策科学化是国家治理现代化的目的也是标志之一。政府在经济政治生活中的地位和作用，决定了它的任何决策都不能失误，因为决策“差之毫厘”，实践“失之千里”。如果掌握的信息不充分、不真实，决策自然不精准甚至发生失误。那种凭“感觉”、按“愿望”“拍脑袋”决策而导致的错误决策，让我们蒙受了难以数计的损失，令人至今痛心疾首。数字政府通过大数据、人工智能、区块链等信息技术，掌握了大量第一手信息或数据，就使得决策建立在坚实的基础上。数据是对过去的纪录，同时，“数据就是对未来的研判”。[7]运用现代数据技术采集、分析、研判数据，让政府建立起较为精确的决策机制，就能大大提高决策的精准性、科学性和预见性。建设数字政府是改变传统决策方式、提升决策能力的重要路径。

（二）数字政府使社会治理实现精准化

精准化治理是国家治理现代化的又一重要特征。这里的“社会”，无论从广义还是从狭义去理解都是可以的。广义的“社会”即“五位一体”，包含经济、政治、文化、社会和生态环境在内；狭义的“社会”就是“五位一体”中的“社会”那一位。数字政府大幅度提高了社会治理精准化程度，例如，对食品可以实现生产、运输、储藏、销售、加工等全流程的监管，食品安全更有保障；人车行踪处处留痕，社会治安管理和交通疏导更有依据、更加便利；对空气、土壤、水体、企业排污等进行跟踪监测、适时监测，使生态文明建设可以随时找到症结所在，及时对症下药；各种社会指标的统计数字更加精确；大数据能够发现公共服务和社会治理中的“堵点”“痛点”和“难点”，为社会治理提供着力点和突破口；公共服务可以从“大水漫灌”变为“精准滴灌”，问题治理可以从“一人生病普遍吃药”变为“因病施治”“一把钥匙开一把锁”；[8]系统治理、依法治理、综合治理、源头治理更容易实施、更有成效……总之，建设数字政府，精细化治理成为现实，传统的粗放式管理变成了历史；系统协作式治理得以实现，单兵作战式管理不复存在。

（三）数字政府使公共服务达到高效化

现代化的国家治理一定是以方便高效的公共服务为追求，数字政府就能做到。数字政府通过公共服务平台，提供“一站式”“一体化”整体服务，做到简化办、网上办、马上办，传统的繁文缛节、推诿扯皮的作风失去了存在空间，人们办事不再“跑断腿”“挤破门”“急死人”。我国多地政府已在人才引进、高龄津贴申请、企业注册、网约车驾驶员证申办等成百个事项上实现“秒批”，而且纳入“秒批”的事项还在快速增加中。马克思当年对巴黎公社的以下赞美，在中国通过数字政府正在成为活生生的普遍事实：“它和人民群众的利益是一致的。公社的工作人员，不是压迫人民的官老爷，而是社会的公仆。”[9]

（四）数字政府使政府治理体现民主化

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，……发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。[10]数字政府与千家万户的网络连接，可以让公民随时查询政府信息，反映情况，提供建议，参政议政。政府可以通过网络进行民意调查、征求意见、网络听证，保障了人民知情权、参与权、表达权、监督权。全民参与、群策群力，就能集中群众智慧，接受群众监督，提高政府治理水平。政府和人民、干部和群众的关系更加密切，人民拥护政府、群众支持干部工作也会蔚然成风。

（五）数字政府使官员腐败失去条件

在越来越多的事项上，数字政府使申办双方不见面，审批过程按数字程序进行，“机控”取代了“人控”，避免了人为干预，既保证了公平公正，也使得“吃拿卡要”、权钱交易等“寻租”现象难以发生；数字政府使权力运行处处留痕，数据监督取代了靠人监督、过程监督取代了事后监督、整体监督取代了个体监督，权力被关进了“数字”的笼子里；滋生推诿扯皮、拖沓怠工、任性随意、官僚主义等官场病的土壤随之消失，风清气正、公正廉洁的政府形象就会越来越饱满。

四、为国家治理现代化加快数字政府建设

数字政府对于国家治理现代化的重要作用和意义，要求各级政府自觉加快数字政府建设。党的十八大以来，党中央、国务院为推动 “互联网＋”和数字政府建设花费了大量心血，出台了许多文件，做了十分细致的工作。各级政府也投入了不少人力物力财力，数字政府建设已经让我们初步看到它的治理效能。但总的来说，数字政府建设还处在起步阶段，需要加快步伐，提高水平，扩大涵盖范围。如果考虑到各地数字政府建设的不平衡，加快建设步伐就更加紧迫了。

（一）数字政府建设需要向权力开刀的自我革命勇气

表面看来，数字政府建设是个技术问题，实质上是对权力的态度问题，是如何掌权用权的问题。把审批事项大量削减，是让手中的权力“缩水”；把大量事项由见面求情办理变成网上自主办理，是对传统权力的“让渡”；政府运行程序的优化不是技术自动生成的物理整合的结果，而是组织的整合，是政府适应互联网时代、运用数字技术而自觉进行的自我革命，是对原有组织架构、对自身权力大动“手术”的结果。没有这种自我革命精神，没有组织大动手术的整合，就不可能有政府运行程序的优化。习近平总书记指出：“勇于自我革命，是我们党最鲜明的品格，也是我们党最大的优势。”建设数字政府需要坚持这种品格。

（二）数字政府建设需要怀有“以人民为中心”的施政理念

政府之所以不断进行自我革命，建设数字政府，是为了变“群众跑腿”为“信息跑腿”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，让群众方便，叫群众满意，这就是“以人民为中心”，是党的宗旨在政府治理中的具体体现。习近平总书记提出的“以人民为中心”的内涵和要求是：奋斗目标奔人民而去，手中权力为人民所用，根本利益为人民所谋，心中位置数人民最高，工作好坏依人民而定，干部是人民公仆。只有坚持“以人民为中心”，才能自觉地想人民之所想，急人民之所急，把互联网、大数据等现代科学技术引进政府治理，建设数字政府，为人民提供方便高效的政府服务。

（三）数字政府建设需要足够强大的数字治理能力

数字政府的基础是数字，没有海量数字，数字政府无从谈起。数据采集、数据存储、数据共享、数据开放、数据分析、数据运用等等，需要政府具有足够的数字治理头脑（或意识）和强大的数字治理能力。数字治理头脑是说，要懂得在大数据时代，数据是政府治理的重要资本和重要依据，政府对数据的治理是政府治理现代化的前提。数字治理能力是大数据时代对政府治理提出的新要求，这种能力就是采集存储数据、开发应用数据、规范管理数据的能力。对传统的文件管理，政府已经积累起一整套行之有效的管理制度和运行机制，而数字治理则是政府面临的新课题。许多地方既缺乏数字治理头脑，也缺乏数字治理能力，集中表现在不重视数据，缺乏数字治理的顶层设计；对内数据共享、对外数据开放的进程缓慢，“信息孤岛”如同“信息堡垒”般的坚固；决策不知道请大数据管理或经营机构提供咨询意见等等。显然，要建设数字政府，就要增强数字治理意识，提高数字治理能力。习近平总书记指出，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。各级领导干部要加强学习，懂得大数据，用好大数据，增强利用数据推进各项工作的本领，不断提高对大数据发展规律的把握能力，使大数据在各项工作中发挥更大作用。[11]数字政府建设要求我们把习近平总书记的要求变成实实在在的行动。

实施国家大数据战略，运用大数据提升国家治理现代化水平，是以习近平同志为核心的党中央的战略决策。大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动，以数字政府建设和运用的实际行动，更好地坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（作者系中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师，中国人民大学博士生导师）

（来源：《行政管理改革》2020年第2期）