新时代我国地方治理的新进展

地方治理是国家治理的重要组成部分，也是一个国家、一个民族得以繁荣昌盛的基石。党的十八届三中全会以来，围绕国家治理体系和治理能力现代化的总目标，当代中国地方治理发生了显著且深刻的变化。这些变化主要体现在五个方面。

以人民为中心的发展思想不断深入。党的十九届四中全会提出，坚持以人民为中心的发展思想是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。在党的集中统一领导下，以人民为中心的发展思想迅即在全国各地得到贯彻。在地方治理实践中，“只进一扇门”“最多跑一次”等改革从方案的命名即改变了过去以政府为中心的特征，将人民作为改革的主体。在实施过程中，这些项目着力从民众视角理解服务需求、设计服务内容、优化服务供给，提高人民群众的满意度。不少地方将以人民为中心的发展思想融入政府考核评价体系之中，从群众需求满足的视角评价政府部门的工作成效，引导政府行为逻辑的转变。在社会治理领域，继承和发展新时代“枫桥经验”、信访“最多跑一地”等改革，也都体现了以人民为中心的发展思想。可以说，以人民为中心已经成为当代中国地方治理行为的最终指向，从而较为有效地改变了以往政府作为单一主体的治理逻辑。

多元治理主体之间更加协同。地方治理有别于地方政府管理。地方治理的一个重要特征是治理的主体包括政府、社会组织、民众个人，甚至市场主体。党的十八大以来，面对日益复杂的地方治理情境，政府以外的治理主体开始更多地融入地方治理实践中，成为地方治理中不可或缺的力量，进一步推动了“共建共治共享”治理格局的建设。源自浙江省桐乡市的自治、法治、德治“三治融合”改革或类似改革，如重庆市开展的“乡贤评理堂”、兰州市开展的“市民城管”等，将地方治理中的各方主体融合到了一个正式制度平台，让来自政府以外的治理智慧更充分地发挥作用，致力于实现社会有效治理。在生态环境领域，“民间河长制”等改革项目让许多热心环保事业的民众实质性地参与到环境治理工作之中，成为监督污染排放、规制企业行为的共同主体。在行政改革领域，政府通过优化线上服务平台、开发移动客户端、推广微信公众号等方式，有效拓宽了政府与企业、社会组织、民众个人的交流沟通渠道，使政府以外的治理主体能够共同设计、共同评估、共同改进行政服务。

地方政府内部更具整体性。近几年来，“放管服”改革的深入推进，倒逼着地方政府开展流程再造，减少不必要的行政环节，发现并解决部门协调中的“堵点”，使政府内部运行更加有序，整体性政府的特征逐渐显现。以“最多跑一次”改革为例，浙江省通过开展这一改革，将行政服务大厅的办事窗口改为“无差别受理窗口”，企业和群众到任何一个窗口都可以办理所有行政服务事项。这些事项所涉及的各个部门职能，都由政府内部协调完成。对于办事企业和群众而言，他们只需要与一个“政府”打交道，而不需要像过去一样，挨个“拜访”政府部门。这种内部协调性的提升，也体现在城市治理和公共健康等其他领域。例如北京市开展的“街乡吹哨、部门报到”改革，通过更多地向乡镇、街道赋权和更系统的权力与责任划分机制，纵向联动不同层级政府、横向联动不同管理职权的部门，较为有效地解决了“看得见的管不了，管得了的看不见”的问题。还如各地都在开展的县域医共体建设，通过推进整合型医疗卫生服务体系建设，进一步减小需求与供给之间的不对称，降低了医疗服务成本，提高了基层医疗卫生服务质量。

地方创新更加有序。允许地方根据属地治理需求开展创新，是中国改革开放得以成功的重要机制。党的十八大以来，高层级政府通过部分上收改革创新权限，同时允许地方政府通过事前请示的方式申请创新，增加了对创新方案的外部监督和把关环节，规范了地方政府的创新行为，也更好地统筹了地方创新的方向和任务。而且，高层级政府通过鼓励“请示授权”式的创新，也让创新方案能够获得更多、更充分的讨论，一定程度上提高了创新方案的科学性，减少了创新失败的风险。高层级政府通过将上下互动开展地方治理创新的形式制度化，进一步保证了地方治理创新的合规性。与此同时，为了消除地方政府或其他治理主体为规避风险而停止创新的顾虑，多地政府出台了改革创新的容错免责机制或类似制度，鼓励地方治理主体有序开展地方创新。

数字技术成为地方治理的重要工具。这是当代中国地方治理中最具显示度的变化，也是中国经验引领全球地方治理实践的关键领域。2016年的政府工作报告首次提出了“互联网+政务服务”的新要求，开启了数字技术与公共治理深度融合的序幕。2016年9月发布的《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》明确提出：“2020年底前，实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的‘互联网+政务服务’体系，大幅提升政务服务智慧化水平，让政府服务更聪明，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。”在此后数年中，信息通讯技术、大数据、互联网等成为地方治理中的关键词。各地开展的“放管服”改革纷纷提出让“数据跑”代替“群众跑”，打破信息孤岛推动政府信息的互联互通，运用大数据技术实现民众需求的实时反馈和各类治理问题的有效识别。2016年以来，全国多地成立了大数据管理局或类似机构，以统筹公共数据，推进技术与治理的融合。部分地区还借助第三方机构的技术支持，成立了“城市大脑”等智慧治理平台，辅助政府和其他主体开展公共治理。以杭州市“城市大脑”为例，通过引入城市交通大数据，“城市大脑”实现了对交通信号系统的智慧控制，城市道路通行效率得到了显著提升。事实上，前文讨论的诸多变化，如政府治理逻辑的转变、治理主体之间的协同、地方政府内部的协调等，都在很大程度上依赖于数字技术带来的新机遇。

纵观新时代的地方改革实践，当代中国地方治理正在从政府主导、碎片化的单兵突进式改革向多元主体相互协同、依托数字技术、系统全面推进的共同治理格局转变。上述变迁，主要得益于两方面的举措，一是坚持党的集中统一领导，二是充分发挥中央和地方的两个积极性。前者保证了自上而下的原则、方针、政策可以在地方治理实践中得到有效贯彻和体现；后者则让源自地方、源自社会的治理智慧和治理经验在地方治理实践中得到有效运用，并且使那些行之有效且具有普遍意义的做法进而上升为更广区域内的政策文件，得到扩散和推广。

当然，我们也应该认识到，新时代地方治理同样面临着许多新的挑战，例如社会组织、公民个人参与共同治理的意愿不足，地方治理主体的能力还不足以支撑大规模和快速的数字化治理转型等问题。破解这些难题，关键仍在于坚持党的集中统一领导与充分发挥中央和地方两个积极性，这是中国特色社会主义制度的底色和优势。党的十九届四中全会把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容作出了部署。今后，我们需要更好地协调两者之间的关系，充分认识和运用好集权与分权的辩证法，在保证党委政府权威的同时，更多地将财权、事权下放地方，更多地将治理责任重新让渡给社会，调动共同治理的积极性，培育政府以及其他治理主体的能力，让地方治理有效运转起来。