冯俊：确保党和国家长治久安的制度现代化

刚刚结束的党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是完善和发展我国国家制度和治理体系的一部纲领性文件。党的中央全会专门研究国家制度和国家治理问题，这在党的历史上是第一次，因此，十九届四中全会具有历史开创性和里程碑意义，对推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型、把我国制度优势更好转化为国家治理优势，必将产生重大而深远的影响。

中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。新中国70年取得的历史性成就充分证明，中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本保障。十九届四中全会审议通过的《决定》就是要解决确保党和国家长治久安的制度现代化问题。

一、我们的制度自信来自哪里

新中国70年，在社会主义改造、社会主义建设、改革开放和现代化建设中，中国共产党领导中国人民在实践和理论上不断创新，在推进马克思主义中国化的进程中，丰富和发展了科学社会主义理论。中国特色社会主义制度不断发展和完善，已经形成了完整的中国特色社会主义制度体系。这个体系是由人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等各项具体制度所构成的。这个制度体系分为三个层次：第一个层次是根本制度，即根本政治制度；第二个层次是基本制度，主要有三个方面，即中国特色社会主义的基本政治制度、法律体系、基本经济制度，其中基本政治制度又有三个，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度；第三个层次是包括经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面重要制度、具体制度、体制机制和有关方针政策。

习近平总书记指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”（习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年第1版，第126页）新中国70年的实践证明，中国特色社会主义制度是在中国共产党的领导下，将马克思主义的基本原理同中国革命、建设、改革的具体实践相结合的产物，是中国共产党执政经验的总结，是从中国的土壤上产生出来的、适合中国国情的好制度。这些制度之所以能够发挥作用并长期坚持下来，是历史的选择、人民的选择。我们不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判一个国家的制度，“各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。中国特色社会主义政治制度过去和现在一直生长在中国的社会土壤之中，未来要继续茁壮成长，也必须深深扎根于中国的社会土壤。”（同上，第127页）扎根于中国土壤，适合中国国情、深受人民欢迎、治国理政管用的制度就是最好的制度。

十九届四中全会审议通过的《决定》全面总结和分析了我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势，这是对社会主义制度优越性最新、最全面的概括。它们是：坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势；坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势；坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势；坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势；坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势；坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势；坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势；坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会充满生机活力的显著优势；坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势；坚持党指挥枪，确保人民军队绝对忠诚于党和人民，有力保障国家主权、安全、发展利益的显著优势；坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一的显著优势；坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断作出贡献的显著优势。（参见《人民日报》2019年11月1日第1版）正是因为我们有了这些显著优势，我们才有了中国特色社会主义的制度自信。这些显著优势是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据。

新中国70年来，中国共产党带领中国人民创造了经济发展和社会长期保持稳定的奇迹，中国几十年走过了西方发达国家一两百年走过的现代化历程，中国已经成为世界第二大经济体，中国人民的生活得到极大改善，2018年我国人均国民收入达到9732美元，高于中等收入国家平均水平。40年来我国7亿多人脱贫，对世界减贫事业的贡献率超过70%，创造了人类减贫史上的奇迹。这些成绩的取得充分证明了我们的制度优势。新中国70年尤其是改革开放40多年的实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近14亿人口大国进步和发展、确保拥有5000多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。

二、我们的制度还需要“坚持和巩固什么，完善和发展什么”

中国特色社会主义制度体现出显著优势和巨大优越性，我们坚持制度自信并不是说中国的制度就完美无缺了，就不需要完善和发展了。习近平总书记说过：“相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”（习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年第1版，第47页）

我们说坚定制度自信，不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久；是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。中国特色社会主义制度旺盛的生命力就体现在它的可发展性和可完善性上，它是随着中国特色社会主义实践的发展而不断发展和完善的。

中国特色社会主义制度应该是在坚持的基础上发展和完善，坚持马克思主义的指导，坚持中国共产党的领导，坚持社会主义制度，这是我们发展和完善现行制度的前提。尤其是根本制度和基本制度这两个层次的制度，是不能轻易改变的，要坚定地坚持，在坚持的基础上丰富、发展和完善。今后我们制度发展和完善的重点在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面的重要制度、具体制度、体制机制和相关方针政策上，重点还在制度体系、治理体系的建设上，要将我们制度的优势转化为治理效能。

十九届四中全会通过的《决定》深刻回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，提出了13个“坚持和完善”，这是对科学社会主义基本原理的丰富和发展，描绘出中国特色社会主义制度的完整“图谱”，是我们完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化需要完成的13个方面的任务。它们是：坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治；坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力；坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系；坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展；坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础；坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要；坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全；坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生；坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，确保人民军队忠实履行新时代使命任务；坚持和完善“一国两制”制度体系，推进祖国和平统一；坚持和完善独立自主的和平外交政策，推动构建人类命运共同体；坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督（参见《人民日报》2019年11月1日第1、2版）。这13个“坚持和完善”既阐明了必须牢牢坚持的重大制度和原则，又部署了推进制度建设的重大任务和举措，体现了总结历史和面向未来的统一、保持定力和改革创新的统一、问题导向和目标导向的统一。

十九届四中全会通过的《决定》提出的13个“坚持和完善”中有很多理论创新，这些理论创新体现了新时代坚持和发展中国特色社会主义的实践创新和经验总结，反映了时代现实要求和未来发展需要。

第一，《决定》把“坚持和完善党的领导制度体系”放在了首位。如果说这13个方面是确定中国特色社会主义制度的“四梁八柱”，那么党的领导制度体系就是“顶梁柱”，起关键作用，统领着其他12个方面的制度体系和治理体系。中国特色社会主义制度最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，《决定》第一次对党的领导制度体系六个方面的内涵进行了阐发，这个制度体系包括“要建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度”（参见《人民日报》2019年11月1日第1版）。

第二，《决定》丰富和发展了对中国特色社会主义基本经济制度内涵的表述，以往我们将基本经济制度表述为“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，而《决定》增加了“按劳分配为主体、多种分配方式并存”和“社会主义市场经济体制”两方面的内容，这充分反映了随着中国特色社会主义市场经济的发展和完善，我国经济在所有制、分配制度和市场经济体制方面变化了的现实。

第三，在坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度方面，《决定》提出“要坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度，健全人民文化权益保障制度，完善坚持正确导向的舆论引导工作机制，建立健全把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的文化创作生产体制机制”（同上）。这充分反映了新时代对于意识形态工作、新闻舆论工作、文化事业和文化产业发展的新要求，等等。

三、“国家治理体系和治理能力现代化”是实现社会主义现代化的应有之义

1992年，邓小平在“南方谈话”中提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年第1版，第372页）为什么邓小平要强调形成一整套更加成熟更加定型的制度？什么是更加成熟、更加定型的制度？为什么要强调“再有三十年的时间”才行？在主持起草党的十八大报告时，习近平同志提出了从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面“全面深化改革开放的制度目标，并强调全面建成小康社会，必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”（习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年第1版，第88页）。在他主持起草十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的时候，觉得邓小平讲到的“三十年的时间”即到2022年，时间很紧了，必须尽早将这个战略构想落实下来，提出一个总目标来统领各领域改革。所以在集思广益的基础上，十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。“这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。”（同上）

中国特色社会主义进入新时代，站在新的历史起点上，以习近平同志为核心的党中央将制度建设问题摆在更加突出的位置。2014年，习近平总书记提出：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”（习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年第1版，第93—94页）

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。

全面深化改革的总目标是由两句话组成的，前一句话“完善和发展中国特色社会主义制度”，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义，而不是其他什么道路。后一句“推进国家治理体系和治理能力现代化”，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。这两句话构成了一个整体，只有放在一起来理解才是完整理解和把握全面深化改革的总目标（《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年第1版，第20—21页）。在第二句话中，我们还要正确理解和把握国家治理体系和治理能力的关系。习近平总书记对国家治理体系和治理能力关系的论述有三层意思：其一，二者的作用不同，相辅相成，缺一不可，“两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用”（同上，第27—28页）；其二，二者相互促进，“有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”（同上，第24页）；其三，国家治理体系和治理能力虽然有密切联系，但又不是一码事，不能完全相等同，“不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距，甚至同一个国家在同一个治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距”（同上，第28页）。因此，国家治理体系和治理能力是既相互区别，又相辅相成的有机整体，是辩证统一的关系。

以往我们讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，十八届三中全会第一次提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，丰富了现代化概念的内涵。习近平总书记强调，对于这个总目标问题要用广阔的世界历史眼光来看，“纵观社会主义从诞生到现在的历史过程，怎样治理社会主义社会这样的全新社会，在以往的世界社会主义实践中没有解决得很好”（习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年第1版，第89页）。这个总目标问题还要放到我国社会变革的历史过程中去看。鸦片战争以来，中国处在内忧外患之中，连年战火、外敌入侵，基本上摧毁了国家制度的运行机制和社会秩序，到新中国成立前没有形成有序有效的国家治理体系，国家治理能力就更谈不上了。新中国成立后，百废待兴，既要建设完全不同于旧中国的制度体系，又要治理一个人口众多、基础薄弱的大国，推进国家治理体系建设、提高国家治理能力的任务必然是长期艰巨复杂的，需要我们付出长期艰苦的努力。经过70年的社会主义建设，我们处在新的历史方位上，推进国家治理体系和治理能力的现代化成为摆在我们面前的一项重大历史任务。

新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆在更加突出的位置。

十九届四中全会通过的《决定》提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，这个总体目标是，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”（参见《人民日报》2019年11月1日第1版）。这个总体目标擘画了国家治理体系和治理能力现代化的宏伟蓝图，它是和党的十九大描绘的未来30年两个阶段的战略安排、实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族的伟大复兴相一致的。

十九届四中全会通过的《决定》指出，坚持和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。我们要通过学习贯彻《决定》、习近平总书记关于《决定》的有关讲话和十九届四中全会精神，使各级党委和政府、各级领导干部和全体党员切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信，用制度的现代化来确保党和国家的长治久安。

（作者系中央党史和文献研究院原院务委员（副部长级）、清华大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院学术委员、教授）

（来源：《中国党政干部论坛》2019年第11期）