对外开放新形势新战略

过去40年，中国对外开放取得了引人注目的成绩，中国从一个比较封闭的经贸小国变成一个经贸大国，从依靠初级产品参与全球分工变成依靠制成品参与全球分工，这是历史性的跨越。如今，中国对外开放面临新的形势。基于形势的变化，我们必须与时俱进，采取新的对外开放战略。

三大变化

简单地说，新形势就是世界在变，中国也在变。我们面临的国内环境和国际环境都发生了深刻变化，主要表现在以下几个方面：

第一， 新技术革命不断推进，快速深化，对人类社会的生活方式、生产方式带来深刻的影响，给我们带来换道超车的新机遇。在过去20多年的时间里，技术进步非常迅猛，带来的影响非常深刻。例如，随着互联网不断地发展， 从PC互联网到今天的移动互联网，5G、大数据、云计算，明天将进入万物互联的新时代。又例如，纺织业从开始很长一段时间是劳动力密集型产业， 而今自动化程度越来越高。我们去先进的大型纺织企业调研，在厂房几乎见不到原来大量纺织女工工作的情景，由于生产自动化水平的提高，纺织业已经变成了资本技术密集型产业。

第二，大国关系新变化。过去40年，“中国机遇论”和“中国威胁论”交织在一起。作为一个新兴大国，中国面临的外部环境异常复杂，尤其是面对守成大国美国。其实，我们已经观察到了美国对华政策的重大调整。2017 年美国在其国家安全报告里正式将中国定义为美国的战略竞争对手，这是美国对华政策的一个重大调整。随后美国单方面挑起了中美贸易冲突。但是，世界需要一个稳定的中美关系，中美之间要相互调适。怎么保持一个稳定的大国关系？这是我们在思考开放战略时必须考虑的议题。

第三，全球经济治理体系的变革。全球经济治理体系是由理念、规则和国际组织三个层面构成的。全球经济治理体系首要是理论和观念，当前自由贸易是全球经济治理体系的主流，然后是规则和相应的国际组织，如世界银行、国际货币基金组织、WTO 关税及贸易总协定。

WTO是一个很重要的国际组织，但也有不足之处。比如， WTO的谈判功能， 一百多个成员秉持着“共同一致”的原则， 达成共识的难度大幅增加，谈判效率相对降低了，多哈回合谈判就无疾而终。所以，怎么通过改革改善其谈判功能？还有就是对成员的约束。另外，WTO重要功能是争端解决机制，有“长了牙齿的国际组织”之称，但是这个功能也受到很大挑战。大部分国家都有共识要进一步推进WTO改革，但如何改革，各方尚未达成共识。美国把WTO改革当成大国博弈的新战场，把矛头直指中国，提出了所谓“三不”：指责中国不是市场经济国家，中国的经济体制与WTO不兼容， 中国已经不是发展中国家因而不能在WTO中享受发展中国家特殊与差别待遇。改革WTO是要让多边贸易体系更有权威性，更加有效。如果像美国这样把WTO作为针对中国的战场，就会让改革走入死胡同。所以，下一步WTO怎么改革，需要凝聚大家的共识，要有智慧才能真正推进WTO改革。

三大新机遇

在全球化有波折的情况下， 我们面临的国际环境确实有变化，这些变化意味着未来全球化的制度环境、规则环境还会发生深刻的变化，所以，我们思考制定开放战略的时候，必须重视这些变化。机遇和挑战并存，原来的机遇可能没有了，又会出现新的机遇。

第一个机遇是新技术革命。中国正面临产业结构升级的关键时期，而全球性的技术变革是一个巨大的机遇。以信息技术为代表的新一轮技术革命和产业变革，不仅将催生大量的新技术、新产品、新服务、新业态，而且运用新技术革命的成果改造提升传统产业，具有更大的空间。抓住新技术革命的机遇，将为中国经济增长提供新动能，推动中国经济实现高质量发展。从国际竞争视角看，哪个国家把握住了新技术革命的战略机遇，它就会在未来的国际竞争中居于主动，脱颖而出。

第二个机遇是“引进来”促进创新的机遇。人才、高端制造与服务活动加快向我国汇聚，是“引进来”的新机遇。以人才流入情况看，2004年每年归国留学人员只有2万多人，2018年超过了50万人，在中国工作的外国的管理人才、技术人才也越来越多。因此，从“引进来”的角度看， 把引资、引技、引智有机结合起来， 将大大增强我们的创新能力，有利于中国高质量发展。

如果说过去全球投资者看中国，认为中国是一个面向全球的低成本制造基地，今天越来越多投资人认为中国是一个大市场。实际上， 中国投资发生很大变化，过去70%是制造业，而且主要是出口型，而现在70%是服务业。无论是制造业还是服务业，要进入中国市场就要针对中国市场搞研发，所以，今天来中国投资的这些项目，技术水平比十年前、二十年前有明显提高，这些技术水平越来越高的跨国公司、外资投资项目，对整个国家增强创新能力有很强的溢出效应。

外商投资企业有利于提升人力资源。外资来了，从企业、科研院所挖人，当时有争议认为跨国公司抢了我们的人才，短期来看确实如此，但是放到更长时间里看，会发现他们挖人的过程中也培养人，这些人力资源在跨国公司之间、跨国公司和本土之间流动，今天再看国内很多企业， 那些高管、搞研发的领军人物， 有相当多的人有在跨国公司工作的经历。所以，长远来看，高端制造业、高端服务业，是有利于提升人力资源的。通过信息的流动，人的流动，技术和商业模式示范，通过这样不同的机制对本土的创新有贡献，产生了溢出效应，有的是直接的，有的是间接的。新形势下我们仍然要坚持“引进来”。

第三个机遇是“走出去”整合全球资源与市场的机遇。中资企业整合全球资源的能力上升， 通过海外并购，可以直接获取先进技术、品牌和海外销售渠道。例如， 吉利汽车收购沃尔沃以后，创新能力、市场竞争力迅速提升。通过在海外投资建立研发中心，可以直接利用海外高层次研发人才。华为在莫斯科、斯德哥尔摩等地都建立了研发中心。通过与海外企业、机构的各种方式的合作，可以充分利用海外研发能力，增强企业创新能力。

综上所述，在复杂变化的国际环境里，既有新挑战，还有很多有利于创新的战略机遇。2018 年底召开的中央经济工作会议明确指出，中国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期。

要想抓住国际环境变化中的新机遇， 就必须扩大对外开放。因为技术进步是全球性的， 中国必须用全球的技术、信息、人才、资本来搞创新，加速自身的技术进步。只要自己的战略对头，形成一个良好的创新、产业发展的营商环境，就能够吸引技术、信息、人才、资本顺畅地进入中国。一个国家能不能成功， 在于能不能判断准确并采取适当的开放战略和举措，抓住机遇， 趋利避害。

以高水平对外开放服务高质量发展

中国经济已经从高速度增长转向高质量发展，新的开放战略要利用好“两个市场、两种资源”，服务于高质量发展。具体来讲，新的开放战略要实现两个目标，第一要实现国际竞争力升级，第二要营造一个互利共赢的国际环境。基于此，新的开放战略有几个重点。

一是形成全面开放新格局。第一，对外开放的内容要更加全面。过去渐进式推进对外开放， 有的领域开放得早、开放程度深，但有很多领域对外开放还存在各种限制，特别是那些传统上我们所谓的支柱产业、资本技术密集产业，例如汽车产业，存在着不少的保护。服务领域对外开放严重滞后，新一轮高水平对外开放重点是服务业，要想提升服务业国际竞争力，就需要进一步扩大服务业开放，但仅仅开放还不够，要让开放引入外部资源竞争压力的努力，转化为产业竞争力的提升，同时还必须深化改革。第二， 对外开放的布局要更加全面，沿海地区要进一步提升开放水平，上海自贸区要扩区，海南全岛建自贸区，在此基础上分阶段、分步骤探索建设中国特色自由贸易港，中西部地区要加大开放力度。第三， 对外开放的对象要更加全面，继续加强与发达国家经贸合作的同时，进一步加大对发展中国家的双向开放。

二是打造参与全球国际合作竞争的新优势。要加快劳动密集型产业转型升级，用新技术革命成果改造提升传统产业，把转型与升级相结合，对内转移与对外转移相结合，打造新的国际分工网络。推进资本技术密集型产业开放发展，加快提升其国际竞争力。把握新技术革命机遇，大力发展数字经济等新产业、新业态，形成经济发展新动能。加大服务业对外开放，推动服务业管理体制改革，创造发展服务业， 增强服务业国际竞争力。

三是构建开放型经济新体制。利用外资体制方面我们有重大改革，采取了准入前国民待遇+ 负面清单管理模式。落实好《外商投资法》，推进贸易投资便利化，打造法治化、市场化、国际化营商环境改善。营商环境改善永远在路上，充分发挥自由贸易试验区先行先试的功能，赋予其更大改革开放自主权。推进对外投资体制改革，打造适应中国企业国际化运作的制度环境。

四是要培育参与全球竞争的新主体。中国作为一个经贸大国，要成为经贸强国，需要一批像华为这样具有国际竞争力的大型跨国公司支撑，所以，新一轮开放要高度重视中资跨国公司的培育，加快对外投资体制改革， 深化国有企业改革，培养一批有国际竞争力的参与全球竞争的新主体。

五是要营造一个互利共赢的国际环境。积极参与全球经济治理体系，包括WTO改革，在全球规则制定中提出中国方案、贡献中国智慧。以周边国家为重点，扎实推进“一带一路”建设。积极参与区域合作，加快推进区域贸易安排的谈判，形成面向全球的自由贸易区网络。妥善处理与大国的经贸关系尤其是中美经贸关系。

总之， 世界在变， 中国也在变，在一个变化的世界里，中国的开放战略要与时俱进，开放的举措要更加有力。在新的开放战略引导下，突出重点，扎实推进，我们就一定能够把握好新一轮全球化战略机遇，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

作者为国务院发展研究中心副主任、研究员。本文由本刊研究部副主任马玉荣根据作者4月25日在国研智库大讲堂2019年首讲上的讲话录音整理，发表前经作者审定

（来源：《中国发展观察》2019年第9期）