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着力激发市场主体活力 保持经济持续健康发展

——2019年《政府工作报告》解读

黄守宏

2019年04月16日08:32    来源:行政管理改革

[摘 要] 十三届全国人大二次会议审议通过的李克强总理所作的《政府工作报告》,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面总结了过去一年政府的主要工作,深入阐述了推动经济社会发展的总体要求、政策取向,对2019年工作作出了部署,重点突出、举措有力。《政府工作报告》充分体现了以习近平同志为核心的党中央的重大决策部署,是做好2019年政府工作的纲领性文件。

[关键词] 政府工作报告;经济社会发展;市场主体;激发活力;发展目标;政策取向;工作部署

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

刚刚闭幕的十三届全国人大二次会议,审议通过了李克强总理所作的《政府工作报告》(以下简称《报告》)。《报告》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会以及中央经济工作会议精神,全面总结了过去一年的政府工作,深入阐述了推动经济社会发展的总体要求、政策取向,对2019年工作作出了部署。《报告》充分体现了以习近平同志为核心的党中央的重大决策部署,贯穿了习近平新时代中国特色社会主义思想,是做好2019年政府工作的纲领性文件。

一、来之不易的巨大成就

过去一年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年,是本届政府依法履职第一年。我国发展面临的国内外形势之复杂严峻,政策抉择和工作推进的难度之大,是多年来少有的。《报告》指出,一年来,我们深入贯彻以习近平同志为核心的党中央的决策部署,坚持稳中求进工作总基调,统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,稳妥应对中美经贸摩擦,着力稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。《报告》从八个方面,回顾总结了过去一年政府所做的主要工作。

(一)创新和完善宏观调控,经济保持平稳运行

2018年一季度经济运行延续了2017年下半年以来的较好势头,但二季度特别是下半年,情况发生很大变化。来自外部的风险挑战骤然增多,特别是中美经贸摩擦给一些企业生产经营、进出口、金融运行特别是市场预期带来诸多不利影响。国内周期性、结构性、体制性问题叠加,加之一些大方向正确的措施在执行中存在着方法简单、节奏力度把握不当等问题,导致社会信用收缩,民营和小微企业融资难融资贵问题突出,投资增速低迷。面对困难和挑战,党中央、国务院统筹处理国内与国际、总量与结构、当前与长远的关系,坚持不搞“大水漫灌”式强刺激,保持宏观政策连续性稳定性,主动预调微调。针对经济运行中的突出矛盾和中美经贸摩擦带来的不利影响,加强区间调控、定向调控、相机调控,强化政策协同、稳定市场预期、增强发展信心。坚持实施积极的财政政策,加大减税降费、补短板、调结构力度。全年为企业和个人减税降费约1.3万亿元。

(二)扎实打好三大攻坚战,重点任务取得积极进展

制定了三大攻坚战行动方案,明确目标任务和职责分工,要求各方面把握好节奏和力度,依法依规有序实施。稳步推进结构性去杠杆,国有企业资产负债率继续回落;有序处置网络借贷、影子银行、高风险机构等风险,整治非法金融活动,防范外部风险冲击;规范地方政府举债行为,防范化解地方政府债务风险;完善市场调控措施,房地产市场总体平稳。深入推进精准脱贫,加强扶贫力量,加大资金投入,强化社会帮扶,贫困地区自我发展能力稳步提高。全面开展蓝天、碧水、净土保卫战。优化能源和运输结构,煤炭消费量占能源消费总量的59%、下降1.4个百分点,清洁能源消费量占能源消费总量的22.1%、上升1.3个百分点。

(三)深化供给侧结构性改革,实体经济活力不断释放

加大“破、立、降”力度。推进钢铁、煤炭行业市场化去产能。针对投资特别是基础设施投资增速下降过快问题,出台稳投资的政策举措。企业技改、生态保护和环境治理、农业等领域投资较快增长;制造业投资增长9.5%,比2017年加快4.7个百分点,回升到近年来较高水平。深入推进简政减税减费。“证照分离”改革在全国推开,企业开办、商标专利审查时间大幅压缩,取消一批行政许可和证明事项,压减工业产品生产许可证种类三分之一以上。“双随机、一公开”监管全面实施,市场监管效能和公正性提升。深化“互联网+政务服务”,各地探索推广一批有特色的改革举措。

(四)深入实施创新驱动发展战略,创新能力和效率进一步提升

大力优化创新生态,调动各类创新主体积极性。全国研究与试验发展(R&D)经费支出增长11.6%,与国内生产总值之比为2.18%,比2017年有所提高。深化科技管理体制改革,推进关键核心技术攻关,加强重大科技基础设施、科技创新中心等建设。强化企业技术创新主体地位,加大对企业创新的普惠性支持,将研发费用加计扣除比例提高到75%的政策扩大至所有企业。

(五)加大改革开放力度,发展动力继续增强

深化国资国企改革,国有企业优化重组、提质增效取得新进展。加强产权保护,一批社会关注的产权纠纷案件得到甄别纠正。推进财税体制改革,预算绩效管理改革全面启动,稳步推进分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革。改革金融监管体制,完善利率、汇率市场化形成机制。农业农村、社会事业、生态环保等领域改革不断深化。推出对外开放一系列重大举措。共建“一带一路”引领效应持续释放,同沿线国家的合作机制不断健全,贸易增速高于全国增速3.6个百分点。出台稳外贸政策,分两批对4000多项产品提高出口退税率并简化结构,货物通关时间压缩一半以上。下调部分商品进口关税,关税总水平由9.8%降至7.5%。新设一批跨境电商综合试验区,跨境电商贸易增长超过50%。首届中国国际进口博览会成功举办,海南自贸试验区启动建设。对上海等自贸试验区改革经验进行复制推广。外资准入负面清单限制措施缩减近1/4,在金融、交通、汽车、船舶制造等22个领域放宽外资准入限制。

(六)统筹城乡区域发展,良性互动格局加快形成

乡村振兴战略有力实施,粮食总产量保持在1.3万亿斤以上,农村人居环境整治三年行动全面启动。新型城镇化扎实推进,近1400万农业转移人口在城镇落户,年末常住人口城镇化率为59.58%、比2017年末提高1.06个百分点,户籍人口城镇化率为43.37%、提高1.02个百分点。深入实施区域协调发展战略,继续推进西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展,大力推动京津冀协同发展和长江经济带生态优先、绿色发展,研究制定粤港澳大湾区发展规划纲要。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改革发展支持力度,中央财政转移支付增长15.7%。

(七)坚持在发展中保障和改善民生,改革发展成果更多更公平惠及人民群众

针对外部环境变化给就业带来的影响,及时出台稳就业举措,城镇新增就业完成全年目标的123.7%,重点群体就业得到较好保障。财政性教育经费占国内生产总值比例继续超过4%,中央财政教育转移支付的84.4%投向中西部地区,并向贫困地区倾斜,乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设得到加强。建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,将收支状况较好省份的基金结余按一定比例调剂至缺口省份。机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准提高约5%。城乡居民基础养老金最低标准从每月70元提高到88元。继续提高优抚、低保等标准,残疾人“两项补贴”惠及所有符合条件人员,940万困难残疾人享受生活补贴,1164万重度残疾人享受护理补贴。加强退役军人服务管理工作,维护退役军人合法权益。深化医疗、医保、医药联动改革。稳步推进分级诊疗。完善国家基本药物制度,加快新药审评审批改革,17种抗癌药大幅降价并纳入国家医保目录。

(八)推进法治政府建设和治理创新,保持社会和谐稳定

适应改革发展需要,推动法律法规立改废释。提请全国人大常委会审议法律议案18件,制定修订行政法规37部。推进政府职能转变,按照优化协同高效原则,调整政府机构设置和职能配置。深入开展国务院大督查,加大奖惩力度,推动改革发展政策和部署落实。发挥审计监督作用。改革完善城乡基层治理。创新信访工作方式。改革和加强应急管理,及时有效应对重大自然灾害,生产安全事故总量和重特大事故数量继续下降。加强食品药品安全监管,严厉查处长春长生公司等问题疫苗案件。

在充分肯定成绩的同时,《报告》也坦诚地指出了我国发展面临的问题和挑战。从国际形势看,世界经济增速放缓,保护主义、单边主义加剧,不稳定不确定因素明显增加。从国内看,需求增长放缓,经济下行压力仍在加大。消费增速减慢,社会消费品零售总额增长9%、增速回落1.2个百分点,为2003年以来最低。有效投资增长乏力,全社会固定资产投资增长5.9%,扣除价格因素实际增速更低。实体经济困难较多,民营和小微企业融资难融资贵问题尚未有效缓解,营商环境与市场主体期待还有较大差距。自主创新能力不强,关键核心技术短板问题凸显,严重依赖进口的高端芯片、基础软件、关键零部件、重大装备、重要原材料等面临增多的风险。民生方面还有不少短板,城乡居民持续增收制约因素增多,教育、医疗、养老等公共服务供给不足,就业结构性矛盾突出。《报告》强调,我们一定要直面问题和挑战,勇于担当,恪尽职守,竭尽全力做好工作,决不辜负人民期待!

二、稳中求进、符合实际的发展目标和政策取向

2019年是中华人民共和国成立70周年,是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。《报告》指出,综合分析国内外形势,今年我国发展面临的环境更复杂更严峻,可以预料和难以预料的风险挑战更多更大,要做好打硬仗的充分准备。

《报告》提出了2019年经济社会发展的主要预期目标:国内生产总值增长6%~6.5%;城镇新增就业1100万人以上,城镇调查失业率5.5%左右,城镇登记失业率4.5%以内;居民消费价格涨幅3%左右;国际收支基本平衡,进出口稳中提质;宏观杠杆率基本稳定,金融财政风险有效防控;农村贫困人口减少1000万以上,居民收入增长与经济增长基本同步;生态环境进一步改善,单位国内生产总值能耗下降3%左右,主要污染物排放量继续下降。

为实现2019年发展主要预期目标,《报告》强调,要正确把握宏观政策取向,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,实施就业优先政策,加强政策协调配合,确保经济运行在合理区间,促进经济社会持续健康发展。

《报告》指出,积极的财政政策要加力提效。2019年减税降费力度要加大,财政收入增速将放缓,同时还要继续增加支出规模,财政收支平衡压力增大,有必要适度提高赤字率。2019年赤字率拟按2.8%安排,比2018年预算高0.2个百分点;财政赤字2.76万亿元,其中中央财政赤字1.83万亿元,地方财政赤字9300亿元;大幅增加地方政府专项债券发行规模。与2018年赤字率较2017年下降0.4个百分点、赤字规模持平相比,2019年这样的安排,明显加大了财政支持力度,有利于引导企业预期和增强市场信心,也为应对今后可能出现的风险留出政策空间。

《报告》指出,稳健的货币政策要松紧适度。稳健的货币政策是自20世纪90年代后期以来逐渐形成的、具有中国特色的货币政策表述,它讲的是制定货币政策的指导思想、方针和基本取向,就是以币值稳定为目标,正确处理防范金融风险与支持经济增长的关系,保持货币供应量合理增长,促进经济持续健康发展。这些年来,稳健的货币政策基本取向没有改变,但会基于每年国内外和经济运行状况的变化,确定货币政策操作的具体目标和运用的政策工具。2019年经济下行压力加大,坚持稳健的货币政策基本取向不变,但要“松紧适度”。

《报告》指出,就业优先政策要全面发力。2019年首次将就业优先政策置于宏观政策层面,与财政、货币政策并列,旨在强化各方面更加重视就业、支持就业的导向。我国适龄劳动力数量虽然逐年减少,但未来十几年内仍将保持在8亿人以上的超大规模,每年需在城镇就业的新增劳动力将维持在1500万人左右。同时,随着我国经济结构加快转型升级,一些新兴产业劳动力供给不足,技能型特别是高技能人才严重短缺。《报告》强调,当前和今后一个时期,我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显,新的影响因素还在增加,必须把就业摆在更加突出位置。2019年城镇新增就业要在实现预期目标的基础上,力争达到近几年1300万人的实际规模,既保障城镇劳动力就业,也为农业富余劳动力转移就业留出空间。

我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的,《报告》强调要继续坚持以供给侧结构性改革为主线,在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。更多采取改革的办法,更多运用市场化、法治化手段,巩固“三去一降一补”成果,增强微观主体活力,提升产业链水平,畅通国民经济循环,推动经济高质量发展。

做好2019年政府工作,《报告》强调要注重把握好以下关系。

一要统筹好国内与国际的关系,凝心聚力办好自己的事。经过40多年的改革开放,我国经济社会发展取得举世瞩目的伟大成就,在很多领域已达到世界先进水平。但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。

二要平衡好稳增长与防风险的关系,确保经济持续健康发展。经济增长与风险是相伴而生的,我国经济领域存在的诸多风险隐患特别是重大风险必须加以化解,否则积聚到一定程度就会爆发,危及经济发展和社会大局稳定。但化解风险隐患必须遵循规律,讲究战略战术和方式方法,按照坚定、可控、有序、适度要求,在发展中逐步化解,坚决避免发生系统性、区域性风险。

三要处理好政府与市场的关系,依靠改革开放激发市场主体活力。应对当前面临的困难和挑战,必须以更大力度推进改革开放,激发市场活力和社会创造力。《报告》通篇贯穿改革开放大逻辑,强调以市场化改革的思路和办法破解发展难题、结构性矛盾,直接提及改革的有109处,为历年之最,“市场化”“市场主体”分别有10处,这些充分体现了党和政府坚定不移推进改革开放的决心。

三、重点突出、举措有力的工作部署

2019年政府工作任务重、挑战多、要求高,必须突出重点、把握关键,制定和实施更加有力的政策举措。

(一)继续创新和完善宏观调控,确保经济运行在合理区间

面对经济下行压力和不稳定不确定因素增多的挑战,要在区间调控基础上,更加注重定向调控、相机调控,增强前瞻性、针对性和灵活性,及时有效解决突出矛盾和问题。要发挥好宏观政策逆周期调节作用,丰富和灵活运用财政、货币、就业政策工具,强化政策协调配合,为经济平稳运行创造条件。

实施更大规模的减税。企业对减税的呼声很高。在当前财政收入增长放缓情况下,如何做到既使企业税负明显减轻,又使财政能承受、可持续,确保重点和必需的支出,确实是一个难题。2019年出台的减税措施,坚持普惠性减税与结构性减税并举,聚焦制造业和小微企业。因为制造业是我国经济的骨干支撑,小微企业是容纳就业的主渠道。1月9日,国务院出台对小微企业普惠性减税措施,全年减负约2000亿元。《报告》提出了深化增值税改革方案,即将制造业等行业现行16%的税率降至13%,将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%,保持6%一档的税率不变,并明确继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。增值税是我国第一大税种,国内增值税占全国税收收入的比重接近40%,其中制造业贡献最大。针对个别行业可能会因抵扣减少而税负略有增加的问题,《报告》提出了相应的配套措施,以确保所有行业税负只减不增。

明显降低企业社保缴费负担。目前我国基本养老保险还没有实现全国统筹,省级统筹进展也不平衡,实现基金统收统支的省份只有三分之一左右。《报告》提出,下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%。在普遍降低费率的同时,考虑到小微企业目前社保缴费的实际情况,《报告》强调稳定现行征缴方式,各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴。近年来实施的阶段性降低失业和工伤保险费率政策,原定2019年4月底到期。《报告》明确,继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策,预计将为企业减负近1200亿元。

着力缓解企业融资难融资贵问题。近年来,为改进企业特别是民营和小微企业金融服务,我们推出了普惠金融事业部、定向降准、贷款税收优惠等政策举措,取得一定成效,但企业融资难融资贵问题没有根本解决。《报告》有针对性地提出了力度更大、操作性更强的举措。改革完善货币信贷投放机制,适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段,引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本,精准有效支持实体经济,不能让资金空转或脱实向虚。目前我国大型银行存款准备金率为13.5%、中小银行为11.5%,仍有一定下调空间。为引导中小银行扩大信贷投放,《报告》要求加大对中小银行定向降准力度,以提供低成本资金,但释放的资金必须全部用于民营和小微企业贷款。

有效发挥地方政府债券作用。在当前地方财政财力比较紧张的情况下,为支持地方推进公益性项目、基础设施等重点项目建设,并为更好防范化解地方政府债务风险创造条件,《报告》提出了有关举措。2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,比2018年增加8000亿元,增长幅度近60%,合理扩大专项债券使用范围。同时,安排地方政府一般债券9300亿元。继续发行一定数量的地方政府置换债券,减轻地方利息负担。

多管齐下稳定和扩大就业。2019年就业压力加大。高校毕业生有834万人,再创历史新高。部分企业生产经营困难,下岗、转岗等人数也可能会有所增加。《报告》强调,要扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作,加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶。对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业,三年内给予定额税费减免。《报告》要求加强对灵活就业、新就业形态的支持,完善社保等相关扶持政策。

(二)激发市场主体活力,着力优化营商环境

当前稳增长的关键是把市场主体的活跃度保持住、提上去。这就要靠深化“放管服”等改革,打造良好的营商环境,降低企业制度性交易成本和生产要素成本,让企业轻装上阵。

以简审批优服务便利投资兴业。近些年通过推进简政放权改革,市场准入不断放宽,审批许可事项大幅减少,但仍存在不少制约市场作用充分发挥、困扰企业和群众的问题。《报告》强调,政府要坚决把不该管的事项交给市场,最大限度减少对资源的直接配置。要进一步放宽市场准入,继续缩减市场准入负面清单,健全清单动态调整机制,不断完善清单信息公开机制,推动“非禁即入”普遍落实,让各类市场主体自由进入更多行业、领域、业务。目前审批和行政许可事项数量仍然偏多,中央层面设定的审批和行政许可事项有1328项,其中国务院部门实施的有642项、中央指定地方实施的有686项。对这些审批和行政许可事项要应减尽减,确需审批的要简化流程和环节,同时要加快清理各类变相审批和许可。2019年,要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革,使企业更便捷拿到营业执照并尽快运营。

以公正监管促进公平竞争。公平竞争是市场经济的灵魂。公平竞争有赖于政府的公正监管。《报告》要求改革完善公平竞争审查和公正监管制度,加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。加强公正监管,要明规矩于前,划出红线、底线,让市场主体知晓行为边界;寓严管于中,依法当好“裁判”,维护好市场竞争秩序;施重惩于后,对严重违法违规、影响恶劣的市场主体要坚决清除出市场,以儆效尤。不同层级政府职责不同,在市场监管方面要有明确分工。国家层面主要是制定统一的监管规则和标准,并加强对地方政府执法行为的监督。在大量减少审批和行政许可后,地方政府要把主要力量放在公正监管上,创新监管模式,强化监管手段,提升监管效能。

以改革推动降低涉企收费。企业反映负担重,一个重要原因是要素成本高、涉企收费多和收费乱。从国际比较看,目前我国居民和农业用电价格相对较低,但一般工商业特别是大工业用电价格偏高一些。《报告》提出,要深化电力市场化改革,清理电价附加收费,降低制造业用电成本,一般工商业平均电价再降低10%。几年前我国物流总费用占国内生产总值的比例曾高达20%左右,经过努力,目前已降为14%左右,但与发达国家相比仍然明显偏高。《报告》提出了一系列推动继续降低物流成本的举措,包括深化收费公路制度改革、推动降低过路过桥费用,治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款,两年内基本取消全国高速公路省界收费站,取消或降低一批铁路、港口收费。中介服务收费问题较多,企业和群众意见很大。《报告》部署了专项治理中介服务收费。重点是治理中介服务乱收费,对与行政机关暗中挂钩、靠山吃山的“红顶中介”,要坚决斩断利益关联,破除服务垄断,严肃查处其中的腐败行为;对串通操纵服务价格甚至欺诈勒索的各类“灰中介”“黑中介”,要依法整治和打击。

(三)坚持创新引领发展,培育壮大新动能

创新是引领发展的第一动力,新动能是我国发展的希望所在。我国具有人力人才资源丰富、国内市场巨大等综合优势,从支撑和需求两个方面形成对科技研发和产业化应用的有力推动。《报告》要求充分发挥这些优势,加快创新型国家建设,不断增强经济创新力和竞争力,塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展,促进新旧动能接续转换。

推动传统产业改造提升。传统产业是国民经济的基础,也是新兴产业发展的基础。只要运用新技术新业态新模式使之改造提升,推动生产、流通、消费模式深刻变革,就能焕发新的生机活力。当前我国制造业发展面临严峻挑战,《报告》围绕推动制造业高质量发展、加快建设制造强国提出了一系列重要举措。要强化工业基础和技术创新能力,支持企业加快技术改造和设备更新,促进先进制造业和现代服务业融合发展。打造工业互联网平台,拓展“智能+”,为制造业转型升级赋能,推动制造业向数字化、网络化、智能化、绿色化转变。

促进新兴产业加快发展。近些年,我国新兴产业迅速成长,成为国民经济中最有活力、最具增长潜力的部分。《报告》提出,要深化大数据、人工智能等研发应用,培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群,壮大数字经济,打造更多有国际竞争力的“企业航母”。在基于互联网的新业态新模式发展方面,我国是走在世界前列的,这主要得益于政府的包容审慎监管。今后要继续坚持和完善,为新业态新模式更好发展提供空间。

提升科技支撑能力。创新的核心是科技创新。针对我国科技发展中的短板弱项,《报告》提出了一系列举措。要瞄准世界科技前沿、聚焦国家战略需求,加大基础研究和应用基础研究支持力度,强化原始创新,加强关键核心技术攻关。强化国家战略科技力量,抓紧布局国家实验室,重组国家重点实验室体系,完善重大科技项目组织管理。健全以企业为主体的产学研一体化创新机制,支持企业牵头实施重大科技项目,有的可由民营企业承担,形成多元化投入机制。加快建设科技创新资源开放共享平台,打通基础研究、技术发明与产业发展,打通创新链、产业链、资金链,强化对中小企业的技术创新服务,推动科技创新效率提高和创新成果加快转化应用。

进一步把大众创业万众创新引向深入。实践证明,双创是以创新创业带动就业的有效方式,是推动新旧动能转换和经济结构升级的重要力量,是促进机会公平和社会纵向流动的现实渠道。《报告》指出,要鼓励更多社会主体创新创业,拓展经济社会发展空间,加强全方位服务,发挥双创示范基地带动作用,营造更好环境,打造更大平台,努力让人人有创新创业机会,处处是创新创业沃土,小企业铺天盖地、大企业顶天立地。强化普惠性支持,改革完善金融支持机制,设立科创板并试点注册制,支持发展创业投资。改革完善人才培养、使用、评价机制,推动人力资源自由有序流动,优化归国留学人员和外籍人才服务,使各类人才各展其长。

(四)促进形成强大国内市场,持续释放内需潜力

我国有近14亿人口,中等收入群体超过4亿,市场规模位居世界前列,具有巨大的内需潜力。在外部形势多变的背景下,要更加重视稳定国内有效需求,充分发挥消费的基础作用、投资的关键作用,为经济平稳运行提供有力支撑。

推动消费稳定增长。《报告》从促进城乡居民增收、提高消费能力和增加消费供给、优化消费环境等方面,提出了保持消费稳定增长的举措。要落实好新修订的个人所得税法,使符合减税政策的纳税人应享尽享。要顺应消费需求的新变化,多渠道增加优质产品和服务供给,加快破除民间资本进入的堵点,促进家政服务业提质扩容。《报告》重点讲了解决好“一老一小”的服务消费供给问题。我国目前60岁以上人口已达2.5亿、占比达到17.8%,是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一。应对人口老龄化是当前和今后一个时期关系全局的重大战略任务。要大力发展养老特别是社区养老服务业,对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持,新建居住区应配套建设社区养老服务设施,加强农村养老服务设施建设,改革完善医养结合政策,扩大长期护理保险制度试点。实施全面两孩政策后,托幼服务需求猛增,而供给严重不足。《报告》要求加快发展多种形式的婴幼儿照护服务,支持社会力量兴办托育服务机构。

合理扩大有效投资。我国基础设施和民生领域还有许多薄弱环节,人均公共产品拥有水平、基础设施资本存量以及物质技术装备,与发达国家相比都还有很大差距,有效投资有很大潜力,特别是在中西部地区。增加有效投资,既能提高公共产品、公共服务供给能力,又可带动就业、增加收入、扩大消费,拉动当前增长,促进可持续发展。《报告》提出,紧扣国家发展战略,加快实施一批重点项目。完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元,再开工一批重大水利工程,加快川藏铁路规划建设,加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度,加强新一代信息基础设施建设。2019年中央预算内投资安排5776亿元,比2018年增加400亿元。

(四)对标全面建成小康社会任务,扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴

确保到2020年实现脱贫攻坚目标和农民生活达到全面小康水平,《报告》对此提出了具体要求。

打好精准脱贫攻坚战。坚持“两不愁三保障”标准,着力解决面临的突出问题,确保贫困人口不愁吃、不愁穿;保障贫困家庭孩子接受九年义务教育,确保有学上、上得起学;保障贫困人口基本医疗需求,确保大病和慢性病得到有效救治;保障贫困人口基本居住条件,确保住上安全住房。经过近几年的不懈努力,全国面上的脱贫已取得重大决定性成就,但“三区三州”(指西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)等深度贫困地区自然条件差、经济基础弱、贫困程度深,是脱贫的难中之难。《报告》强调加大深度贫困地区脱贫攻坚力度,把扶贫工作重心、政策支持重心、社会帮扶重心进一步向深度贫困地区聚焦,把脱贫攻坚资金、重大工程项目、扶贫政策举措进一步向深度贫困地区倾斜,加强基础设施建设,落实对特殊贫困人口的保障措施。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。要开展贫困地区控辍保学专项行动、明显降低辍学率,继续增加重点高校专项招收农村和贫困地区学生人数。

抓好农业特别是粮食生产。近14亿中国人的饭碗,必须牢牢端在自己手上。这几年,粮食等主要农产品持续丰收,为稳定物价、改善民生提供了有力保障。今年经济发展困难挑战增多,抓好农业和粮食生产,保障粮食和重要农产品有效供给,具有特殊重要的意义。目前我国粮食供给是充裕的,但粮食生产能力基础尚不稳固,粮食产量年度间也有波动。《报告》明确提出,要稳定粮食产量,优化品种结构,增加紧缺和优质绿色农产品供给。加强农田水利建设,新增高标准农田8000万亩以上,强化支撑能力。非洲猪瘟等疫病对养殖业影响大,要有力有效加强防控,稳定生猪等畜禽生产。加快农业科技改革创新,大力发展现代种业,加强先进实用技术推广,实施地理标志农产品保护工程,推进农业全程机械化。培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体,加强面向小农户的社会化服务,发展多种形式规模经营。

扎实推进乡村建设。我国城乡发展差距,主要体现在农村基础设施和公共服务建设滞后。要继续坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村,健全多元投入机制,推动城市公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。加快实施农村饮水安全巩固提升工程,完成新一轮农村电网升级改造,新建改建农村公路20万公里,继续推进农村危房改造。《报告》要求因地制宜开展农村人居环境整治,推进“厕所革命”、垃圾污水治理,建设美丽乡村。

全面深化农村改革。推进乡村振兴,必须依靠深化农村改革,完善体制、创新机制,全面激活市场、激活要素、激活主体。土地问题是关系战略全局的根本性问题之一,土地制度是国家的基础性制度之一。要巩固和完善农村基本经营制度,推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果,拓展增加农民财产性收入来源。深化集体产权、集体林权等改革,推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。

(五)促进区域协调发展,提高新型城镇化质量

针对区域发展出现的新情况新变化,要创新实施区域发展战略,建立区域协调发展新机制,发挥城镇化牵引带动作用,促进基本公共服务均等化,推动区域优势互补、城乡融合发展。

优化区域发展格局。统筹推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展,完善改革创新举措。制定西部开发开放新的政策措施,西部地区企业所得税优惠等政策到期后继续执行。京津冀协同发展重在疏解北京非首都功能,高标准建设雄安新区。落实粤港澳大湾区发展规划纲要、出台基础设施和生态环境等专项规划。编制实施长三角一体化发展规划纲要,支持其他具备条件的区域推进一体化发展。长江经济带发展要坚持上中下游协同,加强生态保护修复和综合交通运输体系建设,打造高质量发展经济带。继续采取特殊政策支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,支持资源型地区经济转型。大力发展蓝色经济,保护海洋环境,建设海洋强国。

深入推进新型城镇化。新型城镇化既可带动居民增加消费,又可扩大有效投资,是扩大内需的综合大平台和最大潜力所在。要优化城镇化布局形态,坚持以中心城市引领城市群发展,以城市群带动区域发展。我国城镇化率低于发达国家,特别是户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低16个百分点,一些常住人口尚未完全享受城镇基本公共服务,新型城镇化有很大的发展空间。要抓好农业转移人口落户,推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。住房是民生基本需求。《报告》要求更好解决群众住房问题,落实城市主体责任,改革完善住房市场体系和保障体系,促进房地产市场平稳健康发展。推进棚户区改造、改善中低收入和困难群众的居住条件,是这些年来我们一直在抓的一件大事。《报告》要求继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造,保障困难群体基本居住需求,到2020年要基本完成城镇棚户区改造任务。城镇老旧小区量大面广,据估算全国老旧小区(2000年前建成尚未改造的小区)有16万多个,建筑面积约40亿平方米,占已建成住房面积的八分之一左右,公共服务设施不健全、不完善,居民生活有诸多不便。《报告》提出,要大力改造提升城镇老旧小区,更新水电路气等配套设施,支持加装电梯和无障碍环境建设,健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。

(六)加强污染防治和生态建设,大力推动绿色发展

绿色发展是构建现代化经济体系的必然要求,是解决污染问题的根本之策。经过不懈努力,我们已经初步走出了一条经济发展与生态环境保护双赢的路子。要认真总结经验,改革完善相关制度,在强化污染防治的同时,大力发展环保产业,加快形成绿色发展方式,协同推动高质量发展与生态环境保护。

持续推进污染防治。《报告》要求,巩固扩大蓝天保卫战成果,并提出了具体指标和相关措施。2019年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%,重点地区细颗粒物(PM2.5)浓度继续下降。着力做好京津冀及周边、长三角、汾渭平原大气污染治理攻坚,加强工业、燃煤、机动车三大污染源治理,做好北方地区清洁取暖工作。强化水、土壤污染防治,2019年化学需氧量、氨氮排放量要下降2%。加快治理黑臭水体,防治农业面源污染,推进重点流域和近岸海域综合整治。加强固体废弃物和城市垃圾分类处置,促进减量化、资源化、无害化。《报告》强调,企业作为污染防治主体,必须依法履行环保责任。

壮大绿色环保产业。加强生态环境保护,不能简单做减法,更要做加法,这就是发展节能环保产业,培育新的经济增长点。这是实现污染治理和经济发展双赢之策。坚持源头治理,加快火电、钢铁行业超低排放改造,实施重污染行业达标排放改造。调整优化能源结构。我国能源禀赋的特点是煤多、油少、气缺,目前煤在能源消费中的比重仍接近60%,今后煤的消费占比会逐步下降,但以煤为主的能源结构短期内不可能根本改变。近些年我国石油、天然气对外依存度持续攀升,目前已分别达到70%和45%,为世界第一大石油、天然气进口国,再继续大幅提高对外依存度的制约因素很多,而且安全风险隐患很大。满足日益增长的能源需求和减少污染排放,必须从加强煤炭清洁高效利用上想办法、找出路。《报告》要求推进煤炭清洁化利用,同时强调健全天然气产供储销体系,大力发展可再生能源,加快解决风、光、水电消纳问题。我国城镇污水管网十分薄弱,污水集中收集率低。要加大投入力度,启动城镇污水处理提质增效三年行动,尽快还上欠账、补齐短板。促进资源节约集约和循环利用,推广绿色建筑、绿色快递包装。

加强生态系统保护修复。《报告》要求推进山水林田湖草生态保护修复工程试点,持续抓好国土绿化,加强荒漠化、石漠化、水土流失治理。加大生物多样性保护力度,继续开展退耕还林还草还湿。深化国家公园体制改革。

(七)深化重点领域改革,加快完善市场机制

着眼激发市场主体活力和社会创造力,《报告》要求聚焦突出矛盾和关键环节,推动相关改革深化,健全与高质量发展相适应的体制机制。

加快国资国企改革。坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则,加强和完善国有资产监管,推进国有资本投资、运营公司改革试点,推动国有经济战略性重组和布局优化,促进国有资产保值增值。积极稳妥推进混合所有制改革。国有企业公司制改制虽已基本完成,但法人治理结构、经营机制等还不完善。要加快健全现代企业制度,完善公司治理结构,健全市场化经营机制,建立职业经理人、中长期激励等制度。依法处置“僵尸企业”。

下大气力优化民营经济发展环境。近年来,党中央、国务院出台了支持民营经济发展的一系列政策措施,但有些没有得到很好落实。《报告》要求,坚持“两个毫不动摇”,按照竞争中性原则,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面,对各类所有制企业平等对待,鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

深化财税金融体制改革。财税改革要按照有利于激发微观主体活力、调动地方积极性的思路,加大预算公开改革力度,全面实施预算绩效管理,深化中央与地方财政事权和支出责任划分改革,推进中央与地方收入划分改革,完善转移支付制度,健全地方税体系,稳步推进房地产税立法。规范地方政府举债融资机制,落实好地方政府隐性债务问责办法,坚决遏制增量,稳妥处置存量。以服务实体经济为导向,改革优化金融体系结构,发展民营银行和社区银行,推进农村信用社改革,引导中小金融机构回归本源、服务当地。加强国有企业资产负债约束,稳定居民杠杆率。加强金融风险监测预警和化解处置。

(八)推动全方位对外开放,培育国际经济合作和竞争新优势

面对错综复杂的国际形势,要进一步拓展开放领域、优化开放布局,继续推动商品和要素流动型开放,更加注重规则等制度型开放,以高水平开放带动改革全面深化和经济高质量发展。

促进外贸稳中提质。2019年国际贸易增速趋缓,保护主义呈加剧态势,我国外贸发展面临着严峻的国际环境。要落实和完善进出口政策,保持外贸基本稳定,促进优进优出。推动出口市场多元化,引导企业继续深耕细作传统市场,拓展一批重点市场,开拓“一带一路”沿线等新兴市场。扩大出口信用保险覆盖面,加强各类贸易融资支持。改革完善跨境电商等新业态扶持政策。推动服务贸易创新发展,引导加工贸易转型升级、向中西部转移,发挥好综合保税区作用。

加大吸引外资力度。利用外资是我们的长期方针。当前全球跨国直接投资低迷,各国引资竞争加剧,我们要采取有力举措,优化外商投资环境,促进外商投资稳定增长、提升质量。进一步放宽市场准入,缩减外资准入负面清单,扩大农业、采矿业、制造业、金融业开放,加快电信、教育、医疗、文化等领域开放,完善债券市场开放政策,允许更多领域实行外资独资经营。加快与国际通行经贸规则对接,提高政策透明度和执行一致性,营造内外资企业一视同仁、公平竞争的公正市场环境。加强外商合法权益保护。赋予自贸试验区更大改革创新自主权,增设上海自贸试验区新片区,推进海南自贸试验区建设、探索建设中国特色自由贸易港。

推动共建“一带一路”。坚持共商共建共享,遵循市场原则和国际通行规则,完善政策、整合资源,发挥企业主体作用,以基础设施等重大项目建设和产能合作为重点,解决好金融支撑、投资环境、风险管控、安全保障等关键问题,确保更多成果落地。

促进贸易和投资自由化便利化。以世贸组织为核心的多边贸易体制,是当今国际经贸秩序的基石,其权威和效力应得到尊重和维护。《报告》强调,中国坚定维护经济全球化和自由贸易,积极参与世贸组织改革。加快构建高标准自贸区网络,推进区域全面经济伙伴关系协定、中日韩自贸区、中欧投资协定谈判,继续推动中美经贸磋商。《报告》指出,中国秉持互利合作、共赢发展,一贯主张通过平等协商解决贸易争端,对作出的承诺认真履行,对自身合法权益坚决维护。

(八)加快发展社会事业,更好保障和改善民生

增进民生福祉是发展的根本目的,也是推动发展的强劲动力。《报告》指出,2019年财政收支平衡压力加大,但基本民生投入确保只增不减。

发展更加公平更有质量的教育。针对义务教育发展不均衡问题,《报告》要求推进城乡义务教育一体化发展,加快改善乡村学校办学条件,加强乡村教师队伍建设,抓紧解决城镇学校“大班额”问题,保障进城务工人员随迁子女教育,发展“互联网+教育”,促进优质资源共享。推进高中阶段教育普及,办好民族教育、特殊教育、继续教育,依法支持民办教育发展。以经济社会发展需要为导向,优化高等教育结构,推进一流大学和一流学科建设,支持中西部建设有特色、高水平大学。今年财力紧张,但国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上,中央财政教育支出安排超过1万亿元。

保障基本医疗卫生服务。全面建立全国统一的城乡居民基本医保和大病保险制度,重点在完善机制、提高保障水平方面下功夫。2019年城乡居民基本医保人均财政补助标准增加30元,一半用于大病保险。降低并统一大病保险起付线,报销比例由50%提高到60%。加强重大疾病防治。目前我国癌症患者人数以千万计,2017年新发癌症病例约380万,死亡约229万,发病率及死亡率呈逐年上升趋势。《报告》提出,要实施癌症防治行动,推进预防筛查、早诊早治和科研攻关,着力缓解民生的痛点。随着人口老龄化的加快和疾病谱的变化,我国慢性病的发病率不断增高,目前居民患有高血压的人数约2.7亿,糖尿病患者有9700万。《报告》要求,做好常见慢性病防治,把高血压、糖尿病等门诊用药纳入医保报销。加快儿童药物研发。加强罕见病用药保障。深化医保支付方式改革,优化医保支出结构。抓紧落实和完善跨省异地就医直接结算政策,尽快使异地就医患者在所有定点医院能持卡看病、即时结算,切实便利流动人口和随迁老人。

完善社会保障制度和政策。社会保障是民生安全网、社会稳定器。党的十九大报告指出,要按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。《报告》明确要求,推进多层次养老保障体系建设。继续提高退休人员基本养老金。完善退役士兵基本养老、基本医疗保险接续政策。适当提高城乡低保、专项救助等标准,加强困境儿童保障。加大城镇困难职工脱困力度。提升残疾预防和康复服务水平。

新的形势和任务,对政府工作提出了新的更高要求。《报告》强调,各级政府要树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,落实全面从严治党要求,勇于自我革命,深入推进简政放权,加快转职能、提效能,增强政府公信力和执行力,更好满足人民对美好生活的新期待。

奋斗创造历史,实干成就未来。我们坚信,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在以习近平新时代中国特色社会主义思想科学指导下,全国人民同心协力、开拓进取,一定能圆满完成2019年经济社会发展主要目标任务,书写决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的新篇章。

(作者:黄守宏,国务院研究室主任)

(来源:《行政管理改革》2019年第4期) 

(责编:任一林、谢磊)
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