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我国社区基金会运行的实践与思考

——基于L社区基金会的案例研究

2019年04月12日09:17    来源:行政管理改革

[摘 要] 中央政策层面对社区基金会这一我国改革开放和社会治理实践中出现的新兴社会组织给予了充分肯定。如何从我国实际情况出发,有效拓宽社区基金会生存与发展空间,真正发挥其聚集社区资源、解决社区问题、创新社会治理等方面的作用值得深入研究。针对当前我国社区基金会运行中的制度、资金、人才、运行、结构等实践问题,应创新资金来源、公开资金管理,依法依规、因地制宜根据本区域的实际情况制定相关政策法规,有序引导居民参与社区基金会的建设和管理,以社区基金会为支撑平台激活社区社会组织,积极探索构建共建共治共享的社会治理新格局。

[关键词] 社区基金会;社会治理创新;社会组织;社区治理

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

2017年《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出要不断拓宽城乡社区治理资金筹集渠道,鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式,引导社会资金投向城乡社区治理领域。[1]这既是社区基金会首次写入中央文件,也是中央政策层面对社区基金会这一我国改革开放和社会治理实践中出现的新兴社会组织给予的充分肯定。

自1914年世界上首家社区基金会(Community Foundation)——克利夫兰社区基金会在美国成立以来,至今已有104年的时间,[2]这期间社区基金会不仅在美国,而且在全球范围内快速发展起来。 当前,在我国政府转变职能、创新社会治理的大背景下,社区基金会在激发社区公益、聚集社区资源、解决社区问题、促进社区发展等方面均发挥着重要作用,越来越受到人们的关注。如何从我国实际情况出发,有效拓展社区基金会生存与发展的空间,真正发挥其聚集社区资源、解决社区问题、创新社会治理等方面的作用值得深入研究。笔者基于L社区基金会的案例研究,探讨我国社区基金会运行实践中的问题与挑战,并就完善当前我国社区基金会运作机制提出对策思考与政策建议。

一、社区基金会的发展与意义

随着社会的发展,共治理念逐渐为人们所接受。如果从治理主体的角度看,人类社会有三种基本形式:自治、官治和共治。随着聚焦于社区的基金会逐渐引起人们的重视,社区基金会作为社区社会组织的新形态,正式走上历史舞台。19 世纪前后,社区基金会出现在美国。[3]2008年深圳桃源居公益事业发展基金会在民政部注册成功,在社区中推行社区共治,为建设新型社区提供了一种独特的路径。2014 年3月,深圳通过《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》,明确规定大力推进社区基金会建设,这将有利于发展全民慈善事业,改善社区民生和公共福利,提升社区自治和社会治理水平。2014 年12 月,上海市委、市政府出台“1+6”文件,即 《关于进一步创新社会治理、加强基层建设的意见》 和 6 个配套文件。这 6 个配套文件涉及上海市街道体制改革、居民区治理体系、村级治理体系、网格化管理、社会力量参与、社区工作者等方面。其中规定,街镇设立社区发展基金(会),要为社会资金支持社会力量参与治理创造条件。2015 年 6 月,上海市民政局、上海市社会团体管理局联合发布《上海社区基金会建设指引 (试行)》,引导和支持社会组织参与社区治理,提高城乡社区治理水平。2016 年 1 月,上海市普陀区民政局发布 《普陀区社区基金会管理办法》。在政府和相关政策的强力推动下,社区基金会在北京、上海、天津、广州、重庆、南京、杭州、嘉兴等地陆续出现,全国涌现出越来越多的社区基金会。现在,从地域分布的情况看,主要集中在广东和上海,占全国80%以上。2017年5月,全国社区基金会总量103家,最近三年来更是以每年新增近30家的速度增长。[4]一般社区基金会以街道为范围,但有的将范围扩大到县级,如即将成立的浙江省德清县社区公益基金会,有的拓展到整个市辖区,如深圳市光明新区社区基金会。

现代国家治理体系之中,社会组织已经成为重要的治理体系成员,发挥着越来越重要的作用。从社区治理层面来分析,政府、企业、社会组织和居民已经成为社区治理的主体,各个主体既存在相互支持和合作,也存在相互排斥和矛盾。当前,中国社区基金会发展存在政府主导、社会参与,企业主导、社会共建,民间主导、社会共建和民间共建、政府资助四个运作模式,四个运作模式各有千秋。随着中国经济实力不断增强,社会治理和社会改革中出现的问题会越来越多,社会组织的责任越发明显,尤其在社区层面冲突和矛盾会越来越复杂,社区成员的需要不断增多,可以预见,未来十年中国社区基金会的发展将成为必然趋势,社区基金会也将成为解决社区问题的主体之一。社区基金会不仅仅具备筹资和用钱的功能,更是社会主义核心价值观的传播者,还是主动解决社区问题的行动者。通过社区基金会建设可以调集街道、乡镇的资金,以小资金撬动大服务,用小投入激发大活力,让多元主体共同参与社会治理,切实满足社区需求,以社区基金会为载体构建社区治理平台。

二、基于个案分析透视社区基金会的现实困境

笔者选取的案例研究对象所在城市K市是我国较早成立社区基金会的地区之一。本文案例对象L社区基金会成立于2013年,是K市首家,也是该市目前唯一一家公募性质的社区基金会。K市率先起步,支持推动成立L社区基金会,特别是公募性质的基金会,主要基于三方面的考量:1.适应社区可持续发展的要求,探索新型政社关系。社区一方面面临社区成员对更多公益资源的需求,同时也面临着对更专业、更有能力的社会组织的需求,亟待对新型政社关系进行探索。2.以自治共治的治理平台更加有效地匹配公共服务的资源。群众的需求日益多样化,而社区自身的力量相对有限,单靠行政手段、政府预算难以解决海量的、多元的、个性的需求。社区基金会正是一个有效的整合载体和联动平台,只要凝聚形成共同愿景、构建共治平台,就能实现“社区资源、为我所用”,发挥“众人拾柴火焰高”的效用。3.以生态链的方式整合行业资源,积极构建社区公益生态链。通过基金会的专业化运作,一方面可将优质社区资源转化成有效的、可持续的公益资源,构建整合社区资源、社区参与解决社区问题的平台;另一方面为社区公益服务提供源源不断的资金、专业管理和运作能力支持。同时也为政府购买社会组织服务的项目选择、项目监控、项目评估等提供可借鉴的方法和经验,助力社区共治大环境的形成。

经过近五年的运作,L社区基金会形成了一些有益的探索:1.社区理事会由专业人士组成且来源多元,有利于发挥各自特长。聘请律师、社区调研员、财务总监、社工协会秘书长、慈善基金会副秘书长等专业人士作为L社区基金会的理事成员。2.在整合相关社会资源的进程上实现资金来源多元。通过设定特定的主题,在短时间内集中力量向居民、企业职工等宣传社区公益并募集资金;积极参与慈善联合捐(一日捐)活动;增加居民捐赠在募集资金中所占的比例,促使其成为资金主要来源之一。3.以项目化运作不断扩大影响力。运用专业知识和经验打造成熟且有影响力的项目,如青少年社区公益挑战赛,不仅在本街道产生了广泛影响,而且成为其他社区基金会的学习研究项目。4.积极扩大居民对社区基金会工作的参与力度。基金会开发的项目多涵盖广泛的人群和领域,积极邀请居民捐赠者和专家共同参与项目决策。5.第三方专业机构为基金会进行人力资源匹配。由L社区基金会所在街道聘请第三方专业机构为L社区基金会公开招聘在公益领域比较专业的全职工作人员,形成较为完善的秘书处架构,有秘书长、行财部、宣筹部和项目部,分工明确、各司其职又互补互助。

然而,由于L社区基金会发展时间较短,很多方面工作还很薄弱,发展中产生一些问题。通过对K市和其他城市多家社区基金会的实地调研和深入访谈,发现社区基金会现行运行模式产生的问题与困境存在着一些共性,主要体现在以下五个方面:

(一)社区基金会资金来源的结构性问题和可持续问题

一是从资金来源的结构来看,社区基金会资金来源单一,资金募集可持续性困难。政府仍是主要的资金来源,原因如下:首先,企业和居民本来就缺少捐赠传统,而对社区基金会公益理念更是缺少认知,多数企业和居民认为捐钱帮助困难人群才是做公益,而捐钱来解决社区问题不算公益,社区问题应该由政府来处理。其次,大多数社区基金会都是非公募基金会,不具备向企业、居民公开募集的资格。最后,社区基金会刚起步,无法证明募集的资金对社区发展能有效发挥作用。二是资金使用透明度低。目前我国大多数社区基金会还没有重视这个问题,通过网站和年报公布相关信息还较少,不能充分利用公开途径接受社会监督来提升自身公信力。三是资金投资手段单一,增值率不高。调研发现大多数社区基金会不敢尝试债券、股票等风险较大但相对回报率比较高的投资手段,主要是将原始资金以定期存款的形式储蓄在银行,获得利息收入。社区基金会每年通过投资获得的收益非常有限,在资金募集的可持续性上遇到诸多困难。

(二)规范社区基金会发展与管理的法律法规体系建设有待加强

从法律法规的角度来看,目前社区基金会注册运行适用的行政规章只有国务院2004年颁发的 《基金会管理条例》(以下简称《条例》)。由于《条例》适用于我国所有类型的基金会,非常宏观和笼统,而社区基金会作为一种新型的基金会,与其他类型基金会相比有特殊性,《条例》无法对其作出针对性的指导和规定;同时,《条例》中的部分规定要求,社区基金会很难达到。如社区基金会需要以公开募捐的形式动员社区居民和企业捐赠,从现有类型划分来说属于公募基金会,但《条例》规定地方公募基金会的原始基金数额不得低于400万元人民币,这对于大多以街道或社区为范围的社区基金会来说非常困难。因此,我国绝大多数社区基金会都是非公募基金会,这大大限制了这些基金会的募款功能。

(三)社区基金会运行过程中的居民参与度尚待提高

一是活动参与不多。社区基金会举办的很多活动都需要社区居民的共同参与才能产生好的效果。由于社区居民工作较忙、缺少社区公益理念以及社区基金会在策划、宣传、动员方面专业性不足等原因,居民参与度较低,参与活动的居民也是以老年人为主,中青年居民参与少。二是捐款参与少。居民捐赠理应是社区基金会的主要资金来源之一,但我国社区基金会获得的捐赠主要来自企业,居民捐赠所占的比例非常少。除了社区居民缺乏主动捐赠的传统外,原因还在于大部分社区基金会是非公募基金会,缺乏公开向居民募集善款的资格。三是决策、监督参与不足。一方面社区多数居民没有给社区基金会捐款,缺少对社区基金会事务关心和监督的动力;另一方面居民也缺少监督和表达意见的途径,多数社区基金会理事会中居民代表少,信息公开不够及时、透明,缺乏鼓励和引导居民参与机制。

(四)社区基金会理事会的治理能力现代化水平有待提高

为了有效地向企业募集资金,社区基金会一般都会主动向捐赠企业提供担任理事的资格,因此,多数社区基金会的理事构成中捐资企业的代表往往占到2/3以上。但这一举措至少带来两方面的问题:一是理事的构成多元化和专业化不足。由于理事成员中2/3以上都是企业代表,导致理事会难以吸纳更多元、更有代表性或是更具备专业技能的理事成员,如居民代表、公益组织代表、财务专家、法律专家、媒体人士和研究学者等。专业化不足,使得理事会在决策时难以作出最利于社区基金会健康发展的决定;多元化的缺失,导致很多决策难以有效体现社区居民最关心的问题和最根本的利益。

二是理事对社区基金会事务参与不积极。企业代表作为目前社区基金会的捐赠主体而成为理事会的主要构成,企业代表往往有自己的专职工作,没有太多的时间关心社区基金会的运作情况,更不会主动承担募款的职责。即使是其他非企业代表理事成员也大都是被政府邀请参加,而不是主动申请参加,除了每年两次的理事会外,各个理事对社区基金会事务的参与非常之少。

(五)会懂、会用、会管社区基金会的专业人才比较匮乏

一是社区基金会专职人员少且专业性弱。一个社区基金会要处理的事务非常繁多,如资金的募集、管理和使用,人员的管理和分配,资料的收集和整理,项目的挑选、审批和监控等等,还要处理好与政府、居民、社区社会组织等的关系。如果社区基金会只有一个专职人员,显然无法处理好社区基金会众多事务,严重制约社区基金会的有效运作。

二是社区基金会团队独立性和稳定性较弱。由于社区基金会一般无力承担专职人员的工资,社区基金会秘书处成员岗位由政府出资购买或者政府为其安排兼职人员。当社区基金会的工作与街道政府的工作冲突时,往往需要服从政府的调度和安排,有时会影响社区基金会自身工作的开展。

三、关于我国社区基金会发展的对策思考与政策建议

(一)创新资金来源和整合方式,做到资金管理透明公开,真正取之于社会,用之于社会

募集资金是我国社区基金会主要任务之一,我国社区基金会大多是非公募基金会,为有效地募集资金,需要不断创新募捐方式,增强募款能力。

一是可以在成熟地区考虑根据社区实际,由社区基金逐步过渡为社区基金会。一个社区要想成立一个能有效运作和可持续发展的社区基金会至少应具备两个基本的外部条件:1.能保证社区基金会资金募集的可持续性,这就要求社区要拥有一批有较强社会责任感的企业和关心社区发展的居民。2.要有可以承接社区基金会项目的相对完善、成熟的社区其他社会组织。政府推动社区成立社区基金会的进程不能一刀切。对于能满足这两个条件的社区,政府应积极引导和鼓励其建立社区基金会;而对于还不能完全满足这两个条件的社区,建议可以先成立挂靠在大型基金会下的社区基金。不仅可以避免《条例》规定的募款数量不足等问题,减少募款压力,而且可以大型基金会的名义广泛聚集社区资源。被挂靠的基金会也可以帮助其进行相对专业的资金管理;社区基金作为基金会的一部分必须保证信息公开,运作透明,积极接受社会监督,扩大社会影响力。当然,要想保证社区基金的独立性,依然需要政府主动放手。社区基金通过良性运作,逐步改善社区募捐环境并培育社会组织发展,等到条件合适时可以转型为社区基金会。

二是从社区基金会资金问题的实践考量,一方面,社区基金会可以发动社区企业或居民以众筹的方式为某一特定项目专门募集资金,虽然非公募基金会没有公开募集的资格,但可以通过网站、微信等平台做好宣传并募集资金;另一方面,社区基金会要积极为捐赠者着想,可以专门为捐赠者提供公益服务,如为捐赠企业的员工开展公益活动等,也可以根据捐赠者的要求,成立冠名基金,只用于捐赠者关注的领域。必须指出的是,社区基金会是取之于社会、用之于社会的公益组织,因此必须保证社区基金会的运作公开透明,接受社会监督,赢得社会信任。社区基金会需要及时通过年报、网站、微信等途径公开资金的募集、投资、使用以及项目的招标、运营、评估等重要信息。同时,建议通过邮件的方式专门给每一位提供联系方式的捐款人发一份信息公开报告,以示对他们的重视。社区基金会也需要形成完善、细致的各种规章制度,包括人事管理制度、理事会决策制度、项目申请制度、项目评估制度、财务公开制度等等,以规范社区基金会的运行。只有建立完整的管理结构,并明确各部门的工作职责,社区基金会的日常运作才能变得高效、有序。

(二)依法依规、因地制宜根据本区域的实际情况制定相关政策法规,在顶层设计上注重充分发挥社区基金会在加强和创新社会治理、提升社会治理能力现代化水平方面的积极作用

一是在顶层设计上制定指导性的规章制度,减少对社区基金会外部干预。在不与《基金会管理条例》冲突的前提下,根据社区基金会的特征和本地区的实际情况,制定省级或地市级的《社区基金会服务条例》,对社区基金会的成立、理事会和秘书处的构成、信息公开、项目选择等各个方面作出详细的、适用的、有针对性的规定,以指导和规范本地社区基金会的活动,真正发挥其服务社区居民、促进社区发展、推动社区治理的作用。通过机制规范,避免社区基金会因人为干预而丧失其自主性和稳定性。二是充分发挥社区基金会在加强和创新社会治理,提升社会治理能力现代化水平方面的积极作用。社区基金会在合法性、资金、人力等关键资源方面都需要依赖政府,其项目的成功开展也需要政府的支持。政府应大胆地减少对社区基金会发展的种种限制和干预,积极地引导、支持社区基金会发挥提供社区服务、解决社区问题的作用,这不仅能够减轻政府的财政负担,还可以有效地促使政府职能转变和分离,实现社区内政府、社会组织和居民的合作共治。

(三)有序引导居民参与社区基金会的建设和管理,以打造社区精品项目为抓手扩大社区基金会的影响力

一是积极调动有序、引导社区居民参与,发挥基金会在社区治理中的作用。比如,为了获得社区居民对社区问题的看法以及对社区服务的需求,社区基金会可以发动志愿者走入每户居民家中,以问卷或访谈的形式让他们表达自己的意见。这不仅能帮助社区基金会更好地把握社区需求,也能让居民感到自己的意见被重视,更加关注社区基金会的活动。再比如,为了在项目选择中充分体现社区居民的意见,社区基金会可以挑选居民代表组成“居民议事会”,让他们对备选项目表达看法,并提出选择建议,也可以直接让居民代表参与项目评审会议进行投票。另外,社区基金会可以举办“社区治理论坛”等活动,邀请居民参与,增强居民发现社区问题的意识和能力,为实现社区多元共治打好广泛的群众基础。二是积极打造精品项目,增强社区基金会影响力。社区基金会只有打造出精品项目,用行动和效果证明自身对社区、企业、居民的价值,才能鼓励与引导社区居民和企业积极地参与到社区基金会的各项事务中来。

(四)以公益性为导向营造社区公益氛围,以社区基金会为支撑平台激活社区社会组织,积极探索共建共治共享的社会治理新格局

根据当前社会治理面临的形势,党的十九大报告首先从推进制度建设的角度提出了打造共建共治共享的社会治理格局的思路和要求。报告强调指出,要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

根据党的十九大对于社会治理的新要求,结合当前社区基金会发展的实践,一是积极营造社区公益氛围和正能量,奠定社区基金会公益基础。社区基金会要想健康发展并真正有效发挥服务社区的作用,需要有良好的社区公益环境作为基础。首先,政府应该对社区类似的支持性、中介性社会组织如社区服务中心、社会组织服务中心等给出明确的功能定位,让不同类型的社会组织明确自身在社区公益体系中的位置,做到相互合作、相互补充和相互支持。其次,政府可通过购买公共服务等方式培育和发展社区其他社会组织,为其承接社区基金会的项目运作打下良好基础。最后,政府应多举办“公益活动月”等活动,吸引居民参与社区公益活动,培养居民社区公益理念。二是以社区基金会为平台激发社会活力,培育和发展社区社会组织。如果社区基金会的资助项目日渐增多,能够满足社区社会组织的发展需要,而不再依赖政府购买公共服务获得项目,这也将减少政府对社区社会组织的控制,激发社会活力。各类社区社会组织可以根据社区需要和自身专长向社区基金会提出项目申请,并承担具体实施社区基金会资助项目的责任。社区社会组织的多样性和专业性对社区基金会以及社区公益体系运作效果有着非常重要的影响。因此,社区基金会要通过资助、培训等方式不断致力于完善社区社会组织的功能,对于社区尚未成立或将要成立的社会组织,根据实际需要也可以积极协助;对于没有注册的草根社会组织(如社区舞蹈队),也可以与正式注册的社会组织合作并向社区基金会提交项目申请。三是为社区基金会发展提供必要支持,适时成立更高层级的社区基金会。由于我国社区基金会在发展过程中面临的很多问题短期内很难解决,为了保证社区基金会的有效运作和健康发展,政府需要为社区基金会的发展提供必要的支持。主要是协助社区基金会向社区企业和居民募集资金,并以政府购买服务的方式缓解其募集资金的压力;为社区基金会配备多元、专业的理事会团队和全职、专业的秘书处团队,保证社区基金会的正常运营。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[EB/OL].中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.

[2] Donald L.Morgan,Com munity Foundations and new governance networks,University of Southern California Press,2007.169.

[3] Yu Jean Sohn,The institutional context of Korean philanthropy and the role of governance and (Quasi-) Community Foundations.University of Southern California Press,2014.102.

[4] 朱健刚:社区基金会的发展需要政策空间,也要“去泡沫”[EB/OL].新华网,http://www.xinhuanet.com/gongyi/2017-06/07/c_129627104.htm. 

(来源:《行政管理改革》2019年第2期)

(责编:任一林、谢磊)
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