作为宏观政策的就业优先政策

　　【经济学随笔】

　　今年的政府工作报告有不少新提法和新亮点，其中一个是“将就业优先政策置于宏观政策层面”。这一新的表述，蕴含多重意义，必将带来深远影响。

　　就业是民生之本，是最大的民生，将就业置于优先地位，让人们能就业，就好业，这与我们党执政为民的理念是高度一致的，是以人民为中心的发展思想的具体体现。为什么要将就业优先政策置于宏观政策层面？多数的观点认为，这与当前及未来一段时间的就业压力大有关系。确实，正如李克强总理在今年人大会闭幕后回答中外记者提问时所说，在中国现代化进程中，就业会始终是一个巨大的压力。根据有关测算，未来几年，我国城镇每年新增劳动力在1500万人以上，此外每年还有几百万的农民工需要进城就业，要解决好这么多人的就业问题，任务的艰巨性可想而知。而且，我国经济增长速度下行，供给侧结构性改革继续推进，国际经贸环境的不确定性增加，以及机械化、自动化和智能化的加速推行，都无疑会放大就业压力。因此，动员各方面力量，更加重视就业问题，把就业摆在更加突出的位置，更好地解决就业问题，成为一项紧迫的任务。

　　但将就业从民生层面提升到宏观政策层面，至少还有另外一个考量，那就是经济增长。传统的经济理论认为，经济增长是决定就业的主要因素。虽然增长的就业弹性——就业增长率与经济增长率的比值，即经济增长每变化一个百分点所对应的就业数量变化的百分比——会有变化，相同的经济增长速度并不一定会带来相同规模的就业，但总体来看，经济增长是扩大就业的前提。我国在相当长的一段时间里，也是把经济增长当作首要目标来追求的。但实际上，就业也是促进经济增长和结构转型的重要力量。古典经济学家认为，劳动是财富之父，劳动创造价值，同我们现在所说就业是财富之源，道理是一样的。换句话说，劳动就业也是经济增长的前提，就业与增长互为因果。此外，我国现在已进入经济高质量发展阶段，与高速增长阶段相比，现阶段的经济增长更依赖于创新，更依赖于全要素生产率的提高，更依赖于人力资本红利的增加。最近20年来，我国各级各类教育得到了长足发展，劳动者受教育年限大幅度提高，人力资本存量显著增加，这是创新的重要源泉。可以预期，随着教育被定位于“国之大计、党之大计”，我国劳动者的受教育程度和技能将会得到进一步的提升。这一更高水平的人力资本存量如果能够最大可能地实现真实就业，无疑会进一步推动创新，从而提高全要素生产率，并最终实现更高水平的增长。因此，解决好就业问题，既事关民生，也事关供给侧结构性改革和经济的高质量发展。

　　作为一种宏观政策，就业优先政策的体系构建应该包括哪些内容呢？从目前的实践来看，至少包括以下几个方面：一是就业岗位创造政策，即支持微观主体创造更多的就业岗位。比如根据2018年12月国务院印发的《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》，未来将加大创业担保贷款支持力度，符合条件的个人和小微企业，可分别申请最高不超过15万元和300万元的创业担保贷款。二是就业岗位维持政策，即降低企业成本，鼓励企业在遇到困难时不要裁员或少裁员。比如根据前述《意见》，对不裁员或少裁员的参保企业，可返还其上年度实际缴纳失业保险费的50%。三是就业岗位匹配政策，即促进劳动者与用人单位之间更好匹配的政策，比如降低工作搜寻成本、降低劳动力流动成本、使岗位需求信息更公平更高效共享等方面的政策。四是就业帮扶政策，即鼓励企业更多地聘用就业困难人员，比如今年的政府工作报告提出，对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免。五是职业技能提升政策，即使劳动者的技能不断提高和改进，以更好地适应劳动力市场变化和产业转型升级，比如今年的政府工作报告提出，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。如果从比较长的周期来看，职业教育乃至整个教育的改革和发展，也可看成是就业优先政策的一个重要组成部分。六是就业质量提升政策，即使就业质量随经济社会发展而不断提升，推动劳动年龄人口实现更高质量的就业，比如为了防止和纠正就业中的性别歧视，今年2月人社部、教育部等九部门印发了《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》，对招聘过程中的就业性别歧视表现做了具体规定，并明确要求用人单位、人力资源服务机构不得有就业歧视行为，对违背者给予相应的处罚。上述这些政策贯穿于就业过程的始终，并依具体情况而不断进行调整。

　　将就业优先政策置于宏观政策层面，这涉及到就业优先政策和财政政策、货币政策各自的地位和相互之间的关系问题。财政政策和货币政策作为传统的和广泛使用的宏观政策，具有逆周期调节的特点，即在经济比较热的时候，实施紧缩性的财政政策和货币政策，比如增加税收和减少支出，以及提高利率和收缩信贷等，以抑制总需求；在经济下行的时候，实施扩张性的财政政策和货币政策，比如减少税收和增加支出，以及降低利率和扩大信贷等，以刺激总需求。就业优先政策作为新的宏观政策，也具有逆周期调节的特点，比如在经济下行的时候，实施积极的就业政策，包括就业岗位的创造和维持政策，劳动者就业能力和创业能力的提升政策等。相比较而言，就业优先政策更强调就业在宏观政策中的优先地位，比如对经济热或冷的判断，不仅包括经济增长的维度，更包括就业的维度；财政政策和货币政策的走向及其效果的好坏，不仅要考虑经济增长速度和经济结构的变化，更要看就业状况的变化。因此，这内在地要求三大政策之间要加强协调配合，以确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展。面对当前的经济发展态势，我国已明确要求保持宏观政策连续性稳定性，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，同时实施就业优先政策，而且，财政政策和货币政策在很大程度上也都是围绕就业来进行的。比如今年的大规模减税降费和适时降准降息等，主要目的就是要给市场主体减负，缓解企业融资难融资贵问题，使微观主体更有活力和竞争力，创造更多就业岗位。

　　就就业优先政策本身的实施来看，它与财政政策和货币政策一样，也有一个在区间调控基础上加强定向调控和相机调控的问题。政府通过设置“合理区间”来调控劳动力市场和就业，是基于经济社会发展全盘考虑后的战略选择，是针对新时期就业领域的主要矛盾和关键问题主动有所为的集中体现。事实上，在复杂多变的环境条件下，设定一个就业增长和失业率的区间目标，有利于提高政府在多重约束条件下，采取更加灵活、精准、有效、及时的宏观政策，使就业获得可持续的增长。定向调控是针对就业区间内出现的不同情景，制定清晰的调控政策，进行有针对性的预调微调，更加有的放矢，定向施策，精准发力。相机调控是根据就业状况和各类就业政策的特点，灵活机动地选择一种或几种就业政策和措施来进行调控，其目的在于防范大规模失业的风险，为实现充分而高质量的就业提供政策保障。

　　 （作者：赖德胜，系北京师范大学经济与工商管理学院教授）