一号文件部署落实农业农村优先发展 ——专访农业农村部农村经济研究中心主任、研究员宋洪远

曾经多次参与中央一号文件起草的农业农村部农村经济研究中心主任、二级研究员宋洪远接受《中国发展观察》专访时指出，党的十九大报告第一次提出坚持农业农村优先发展的总方针；去年的中央一号文件明确提出“四个优先”的原则要求； 今年的中央一号文件对如何落实“四个优先”作出了部署。深刻理解今年中央一号文件的主题要把握四个关键词：压舱石、战略后院、关键时期、历史交汇期。从背景看，今明两年是全面建成小康社会的关键时期，是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期。从要求看，经济下行压力加大，“三农” 工作是压舱石；国际环境复杂变化，“三农”工作是战略后院。

时代背景鲜明

中国发展观察：改革开放以来至2018年，党中央、国务院共发布20个以“农业、农村、农民”（简称“三农”）为主题的中央一号文件。2019年中央一号文件出台的背景与往年相比有什么不同?

宋洪远：改革开放40年来，我们先后发了20个关于“三农”工作的一号文件，主要分为两个阶段。

第一个阶段是1982年到1986 年，这5年的中央一号文件都是关于“三农”工作的。第二个阶段是2004年到2018年，这15年的中央一号文件也都是关于“三农”工作的。这两个阶段的关于“三农”工作的一号文件，从政策制定背景和政策取向来看是有一些不同的。

前面的5个一号文件是在改革探索和突破阶段出台的。文件的基调和取向是尊重基层的探索和实践， 尊重农民的创造和选择。我们常说允许、允许、也允许，可以、可以、还可以，基层做了就让他去做，发动群众进行改革创新。比如家庭联产承包就是农民群众的探索实践，乡镇企业是农民群众办的，村民自治也是基层干部群众的探索实践。

新世纪以来的15个一号文件出台的背景发生了变化。随着改革的深入推进，社会结构和利益关系发生了深刻变化，需要统筹全局，协调各方。同时，我们对农业农村发展规律的认识在逐步深化，驾驭全局的能力也在逐步增强，比较多的进行了顶层设计。在总结基层探索和实践的基础上，推广一些好的做法和经验。对发展中的一些成熟的做法经验，进行制度化、法治化建设，对一些不成熟的甚至是教训的地方，做一些规范和把控。这个阶段出台的一号文件，从政策设计机制来看，主要是在经验总结的基础上，以顶层设计为主。

2019年的中央一号文件，是新世纪以来出台的第16个一号文件，是在重要关键时间节点出台的一号文件。这个一号文件出台的背景和要关注解决的主要问题与以往不同。

从问题导向来看，一方面，当前我国经济下行压力加大，农业农村发展的基础性作用、稳定性作用尤其重要。农业农村发展了，“三农”向好，全局主动；如果农业农村稳不住，不仅影响经济发展，还会影响社会稳定。从这个角度看， 在经济下行压力加大的情况下，做好“三农”工作是个压舱石。另一方面，国际经济环境复杂多变，国际经济贸易发展有很多不确定性， 比如中美经贸摩擦仍存在不确定性，要有效应对各种风险挑战，保证经济持续健康发展和社会大局稳定，农业农村就是一个战略后院。如果农业农村工作做好了，我们应对外部挑战就更有底气了。

从目标导向来看，到2020年全面建成小康社会，是我们明确要实现的第一个一百年奋斗目标。从时间上算只有两年了，目标要求里有几个农业农村工作要实现的硬任务。在全面建成小康社会的关键时期，我们做好“三农”工作非常重要。今明两年又是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期。既要决战决胜脱贫攻坚，又要启动实施乡村振兴战略，还要做好二者之间的有机衔接工作。打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的前提和基础，在历史交汇期做好“三农”工作具有特殊重要性。

主题要求明确

中国发展观察：2019年中央一号文件的亮点是什么？有什么新内容？

宋洪远：在上述背景下出台的中央一号文件，主题是坚持农业农村优先发展总方针，重点是落实“四个优先”的基本原则。今年中央一号文件的框架结构和主要内容，就是紧扣这个主题和重点进行谋篇布局的。

2019年的中央一号文件，共有八个部分、35条。第一部分是聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚。主要有：不折不扣完成脱贫攻坚任务、主攻深度贫困地区、着力解决突出问题、巩固和扩大脱贫攻坚成果等4条措施。第二部分是夯实农业基础，保障重要农产品有效供给。主要有：稳定粮食产量、完成高标准农田建设任务、调整优化农业结构、加快突破农业关键核心技术、实施重要农产品保障战略等5 个任务。第三部分是扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板。主要有：抓好农村人居环境整治三年行动、实施村庄基础设施建设工程、提升农村公共服务水平、加强农村污染治理和生态环境保护、强化乡村规划引领等5 条措施。第四部分是发展壮大乡村产业、拓宽农民增收渠道。主要有：加快发展乡村特色产业、大力发展现代农产品加工业、发展乡村新型服务业、实施数字乡村战略、促进农村劳动力转移就业、支持乡村创新创业等6条措施。第五部分是全面深化农村改革，激发乡村发展活力。主要有：巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度等4个任务。第六部分是完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定。主要有：增强乡村治理能力、加强农村精神文明建设、持续推进平安乡村建设等3个任务。第七部分是发挥农村党支部战斗堡垒作用，全面加强农村基层组织建设。主要有：强化农村基层党组织领导作用、发挥村级各类组织作用、强化村级组织服务功能、完善村级组织运转经费保障机制等4条措施。第八部分是加强党对“三农”工作的领导，落实农业农村优先发展总方针。主要有： 强化五级书记抓乡村振兴的制度保障，牢固树立农业农村优先发展政策导向，培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，发挥好农民主体作用等4条措施。

落实“四个优先”

中国发展观察：针对现阶段农业农村发展的短板，怎么落实优先发展方针？

宋洪远：坚持农业农村优先发展是党的十九大提出来的，是实施乡村振兴战略的总方针。十九大报告强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好农业农村农民问题是党和国家工作的重中之重。认识问题解决了，定位问题明确了，发展方针就立起来了。可见，坚持农业农村优先发展，是解决根本问题、做好“三农”工作的必然要求。

怎么体现优先发展呢？去年的中央一号文件提出“四个优先”的原则要求。第一个优先是干部配备优先考虑。在安排配备干部的时候，要优先考虑农业农村工作的要求。第二个优先是资源要素优先配置。在生产要素、公共资源的配置上，要优先考虑农业农村的需要。第三个优先是资金投入优先保障。财政支出、金融服务、社会资本投入，要优先保证农业农村。第四个优先是公共服务优先提供。教育、科技、文化、卫生、社保等，要优先提供农业农村。

今年的中央一号文件，主要强调落实优先发展总方针。第一， 强化五级书记抓乡村振兴的制度保障。制定落实五级书记抓乡村振兴责任的实施细则，严格督查考核。出台市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核意见，加强考核结果应用。

第二，牢固树立农业农村优先发展的政策导向。各级党委和政府必须把落实“四个优先”的要求， 作为做好“三农”工作的头等大事，扛在肩上、抓在手上，同政绩考核联系在一起，层层落实责任。完善落实农业农村优先发展的顶层设计，抓紧研究出台指导意见和具体实施办法。

第三，要培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。建立“三农”工作干部队伍培养、配备、管理、使用机制，落实关爱激励政策。把乡村人才纳入各级人才培养计划予以重点支持。对作出突出贡献的各类人才给予表彰和奖励。抓紧出台培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍的政策意见。

第四，充分发挥农民的主体作用。加强制度建设、政策激励、教育引导，把发动群众、组织群众、服务群众贯穿于乡村振兴全过程。发挥政府投资的带动作用，引导和支持村集体和农民自主组织实施或参与直接受益的村庄基础设施建设和农村人居环境整治。加强筹资筹劳使用监管，防止增加农民负担。出台村庄建设项目简易审批办法， 规范和缩小招投标适用范围，让农民更多参与并从中获益。

突出“三个围绕”

中国发展观察：针对“三农” 工作中的薄弱环节,今明两年“三农”工作的重点任务哪些？

宋洪远：今明两年“三农”工作的重点任务，就是突出“三个围绕”：围绕全面建成小康社会硬任务抓落实，围绕实施乡村振兴战略总要求抓落实，围绕农业供给侧结构性改革抓落实。

第一是紧紧围绕全面建成小康社会硬任务抓落实。到2020年全面建成小康社会对“三农”提出了一些硬任务。具体来说是四个方面： 一是要保障国家粮食安全；二是要实现农民收入翻番；三是要打赢脱贫攻坚战；四是要抓好农村人居环境整治。今明两年，做好“三农” 工作就是要紧紧围绕全面建成小康社会这些硬任务来抓落实。

第二是紧紧围绕实施乡村振兴战略总要求抓落实。实施乡村振兴战略提出五大要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。习近平总书记提出要突出五个振兴：产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。今明两年实施好乡村振兴战略，就是要把“五个振兴”的要求落到实处。

第三是紧紧围绕农业供给侧结构性改革抓落实。2016年提出要推进农业供给侧结构性改革，2017年中央一号文件主题就是深入推进农业供给侧结构性改革。去年12月召开的中央农村工作会议提出，要围绕“巩固、增强、提升、畅通”， 深入推进农业供给侧结构性改革。巩固2016年以来农业供给侧结构性改革的成果；增强农村微观主体的活力；提升农业质量效益和产业链水平；畅通农业产加销各个环节和城乡要素双向流动机制。

成绩来之不易

中国发展观察：去年是实施乡村振兴战略开局之年，乡村振兴战略实施一年多来的成绩有哪些？还存在什么问题？

宋洪远：2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略。2018年是实施乡村振兴战略开局之年。这一年我们实施乡村振兴战略有很大进展，也取得明显成效，概括起来有以下五个方面。

第一，农业农村经济发展实现稳中有进。一是粮食产量“稳”中有“进”。2018年，农业生产再获丰收，粮食总产量达到13158亿斤，连续7年稳定在1.2万亿斤以上，肉蛋奶、果菜鱼等重要农产品供应充裕。二是农民收入保持了较快增长。2018 年农民人均可支配收入14617元， 扣除价格因素实际增长6.6%，增速高于城镇居民收入，高于GDP增长速度，继续保持“两个高于”。

第二，脱贫攻坚三年行动开局良好。2018年，国家出台实施《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，全年共减少贫困人口1386 万人，贫困发生率1.7%，比2017年下降了1.4个百分点。

第三，乡村建设迈出新步伐。2018年，以农村人居环境整治为抓手，深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，创建一批示范村、示范县，加快推进农村户厕、公厕等建设改造和垃圾、污水无害化处理。

第四，农村改革深入推进。主要表现在三方面：一是承包地确权登记颁证工作深入推进，完成确权登记面积14.8亿亩，占承包地实测面积的89.2%，30个省份已报告基本完成；二是全面开展农村集体资产清产核资，产权制度改革试点涉及近1000 个县，绝大多数的农村开展了集体产权制度改革，有13万多个集体经济组织完成了改革任务；三是农民合作社、家庭农场有较大发展，各类新型经营主体超过300万家。

第五，农村社会保持和谐稳定。我们贯彻依法治国方略，推进基层治理管理体制改革，在乡村振兴过程中不断加强农村基层自治组织建设，推动革除农村陋习，培育和树立一批乡村治理典型，建设平安乡村，取得了较大进展。

关于存在的问题，主要表现在：国内经济下行压力加大，中美经贸摩擦仍在持续，农业农村发展面临的外部风险大；农业农村基础依然薄弱，农产品供给结构性问题依然存在；乡村建设投入不足， “人地钱”仍是“卡脖子”约束； 乡村陈规陋习还不同程度存在，部分农村党组织软弱涣散，农村发展与治理挑战多。

促进融合发展

中国发展观察：如何看待消失的村庄？消失与振兴是否矛盾？乡村振兴战略和城镇化战略如何协调推进？

宋洪远：根据统计数据，1990 年全国有5.6万个乡镇，2018年只有3万多个乡镇，28年来，2万多个乡镇在工业化、城市化中被撤并了。1990年全国有74.3万个村民委员会，去年只有55万个，减少了近20 万个，表面上看是撤并村乡组建成小城镇，实际上也是工业化、城镇化发展的必然结果，人口和产业的集聚导致小城镇的形成。过去近30 年是这样，未来30年呢？乡村不可能越来越多，当然也不应是越来越少。当前，对村庄消失与乡村振兴存在着一些认识上的误区，其中之一就是反城市化，误认为应把每个乡、每个村都振兴，这显然是不现实的，也是违背经济规律的。

乡村振兴战略并不排斥城镇化，而是和城镇化相向而行。让农村居民与城市居民过上同样的生活，让农民成为体面的职业，让务农收入比进城务工收入还高，让农村成为有吸引力的地方，这是乡村振兴的目的，也是全面现代化的要求。从一些发达国家的发展历程看，欧洲很多经历过工业革命、较早实现代化的国家，也曾一度出现过农村衰败的现象，后来意识到城市和乡村间的功能是互补而不是替代，又加大了对农村的投入力度， 实现了城市和乡村的协同发展。

总之，乡村振兴战略不是替代城镇化战略，而是和城镇化战略协调推进，乡村振兴战略不是让城市和乡村更加割裂，加剧城乡分割的二元结构，而是要促进城乡融合协调发展。最终的目标是，到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。坚持农业农村优先发展方针，就是要在实现这个愿景的过程中保持优先发展。

中国发展观察：一号文件强调加快推进并支持农业走出去，加强“一带一路”农业国际合作，培育一批跨国农业企业集团，提高农业对外合作水平。如何看待这些对于农业竞争力的影响及在“乡村振兴”中的作用？

宋洪远：中国农业是在改革开放过程中逐步走向国际化的。前期开放的重点是利用国外的先进技术和资金，主要是“引进来”；随着我们有了一定的能力和基础，便提出了农业“走出去”战略。农业“走出去”有两个要求：一个是要打破城乡之间的藩篱，实现要素在城乡之间的自由流动；另一个是要打破地区之间的边界，更加积极地参与国际农产品市场竞争和规则制定。随着我国改革开放的不断深入，农业“走出去”的步伐也不会停止，但其对于农业竞争力的作用要辩证地看， 一方面，我们要统筹利用国内国外两种资源，实现资源要素在全球范围内的优化配置；另一方面，我们也要根据不同的产品特点、产业特性有所区分，明确底线思维，如保障国家粮食安全、严守耕地红线等。只有这样，才能培育我国农业的竞争力， 为实现乡村振兴提供基础保障。