论中国古代的良法、贤吏与善治的统一性

［关键词］良法；贤吏；善治；良法善治

［中图分类号］D929 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2018）06-0004-08

［收稿日期］2018-10-15

［基金项目］国家社会科学基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”（17@ZH014）。

［作者简介］张晋藩，中国政法大学终身教授，博士研究生导师。

2017年10月，习近平总书记在党的十八届四中全会报告中提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”他在十九大报告中进一步指出：“深化依法治国实践……以良法促进发展、保障善治。”

中国作为一个法制文明的古国，在漫长的发展过程中，经历过无数次的沧桑巨变，但始终保持着国家发展的稳定性、连续性，并且不断地走向文明与进步，以至中华法系成为世界法系中的一个重要代表，这不是偶然的，是和治国理政丰富经验的总结，以及古圣先贤政治与法律智慧的贡献分不开的，本文仅就古人论良法、贤吏与善治的统一性略述己见。

一、良法的标志

中国自进入文明社会以后，法律便与国家相伴而生。随着社会的发展、疆域的扩大、国家事务的冗繁，阶级矛盾与民族矛盾纷至沓来，不断凸显出法律的治国价值。历史的经验证明，无法律无以维持日常的生产与生活秩序；无法律将失去调整上下尊卑之间权利义务关系的依据；无法律国家无纲纪，难以行使治国理政的功能；无法律不能推动国家机器的正常运转，外无以御强敌，内无以抚寰中；无法律还不能发挥对道德规范的支撑，难以实现德法共治的作用。正因为如此，历代思想家、政治家不厌其烦地论证治国不可一日无法。如商鞅变法时强调，“国皆有法”［1］:，“言不中法者，不听也；行不中法者，不高也；事不中法者，不为也。”［2］:

古代思想家在论及治国不可无法的同时，也分析了法有良法与恶法之分，在实践中的效果也有显著之别。在古人的观念中，良法与善法是同一语。宋人王安石说：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”［3］:其所谓善法，即良法也。近人梁启超还论证了立法之善与不善所得到的不同效果，他说：“立法善者，中人之性可以贤，中人之才可以智，不善者反是。”［4］:其实，恶法之弊远甚于此。如商之亡，便亡于重刑辟；秦之亡，也亡于“偶语诗书者弃市”，“赭衣塞路，囹圄成市”，［5］可见，行恶法失德失民，不亡何待。

良法的标志之一，是体现民情，冾于民心。

西周灭商以后，周公深切感到殷之所以“坠厥命”，就在于“失民”。因此他叮嘱周人，“人无于水监，当于民监。”［6］春秋战国之际，社会的大变动，兼并战争的连年不绝，进一步突显了民的作用。诸子百家纷纷倡导利民、惠民之说，以期得到民的拥护。孔子说：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”［7］商鞅说：“法者，所以爱民也。”［8］ “不观时俗，不察国本，则其法立而民乱”。［9］商鞅变法之所以获得成功，就在于他所推行的“开阡陌封疆”［10］的土地立法，重农抑商的经济立法，奖励耕战实行军功爵的军事立法，推行一家一户为生产单位的社会立法等等，得到了民的支持。慎到也说：“法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人心而已。”［11］《大明律》制定后，朱元璋唯恐小民不能周知，命大理卿周祯等制定《律令直解》作为官方的解律之作。太祖览之甚喜，说：“吾民可以寡过矣。”［12］明中期以后，具有作为的首辅张居正说：“法无古今，惟其时之所宜与民之所安耳”，“法制无常，近民为要；古今异势，便俗为宜。”［13］

总之，体现民情、冾于民心之法一定是利民、惠民之法，既有利于民的生产、生活所需要的自然空间，也为民的再生产，甚至是扩大再生产提供了必要条件。

良法的标志之二，就是循变协时，变中求稳。

早在《尚书·吕刑》中便有“刑罚世轻世重”的记载。《周礼·秋官·司寇》进一步提出根据不同的形势制定和适用不同的法律：“一曰刑新国用轻典；二曰刑平国用中典；三曰刑乱国用重典。”主张变法改制的法家更强调法因时势而变的可变性。慎到说：“守法而不变则衰。”［14］商鞅说：“礼法以时而定，制令各顺其宜。”［15］韩非在传承前人观点的基础上作出了新的概括：“故治民无常，唯治为法。法与时转则治，治与世宜则有功……时移而治之不易者乱，能治众而禁不变者削。故圣人之治民也，法与时移，而禁与能变。”［16］法家的观点反映了进化的历史观和以经验为基础的实证精神。

可见，法因实际需要而制定，又根据实际的变动而删修，这就是法律循变协时的发展轨迹。

法须循变协时的观点影响深远。晚清国势衰微，民族危机深重，变法之声遂日嚣尘上，论者皆带有新的时代烙印。如魏源在论证“天下无数百年不敝之法，无穷极不变之法”的同时，提出了前人所从未提及的“师夷长技以制夷”的主张［17］；冯桂芬更进一步提出：“法苟不善，虽古先吾斥之；法苟善，虽弈貊吾师之。”［18］康有为为变法维新而大声疾呼：“圣人之为治法也，随时而变义，时移而法亦移。”［19］梁启超也说：“法者，天下之公器也；变者，天下之公理也。”［20］

循变协时就是中国四千多年法律运行的轨迹。但是历代思想家、政治家在指出法的可变性的同时，也注意到保持法律相对的稳定性，反对“数变”。韩非说：“法莫如一而固，使民知之。”［21］“治大国而数变法，则民苦之。”［22］他甚至尖锐地指出：“法禁易变，号令数下者，可亡也。”［23］唐太宗说：“法令不可数变，数变则烦。”［24］宋人欧阳修说：“言多变则不信，令频改则难从。”［25］

法的可变性要在“协时”，法的相对稳定性要在维护法律的“权威”，变中求稳，二者兼顾，不可偏于一端。

良法的标志之三是平直如水，公正无私。

春秋战国时期，面对大变动、大转型的历史潮流，法家学说逐渐成为显学，法家提出“以法为治”的主张，反对垄断国家权力的世卿制度和“礼不下庶人，刑不上大夫”的旧体制，强调法平如水，公正无私。为了表达法律的公平公正，管仲借用度量衡器以相比拟。他说：“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法。”［26］又说：“法律政令者，吏民规矩绳墨也。”［27］《管子》一书虽是战国中期齐国法家托名管仲而作，但其中的主要思想无疑和管仲有着渊源关系。慎到也说：“有权衡者，不可欺以轻重。有尺寸者，不可差以长短。有法度者，不可巧以诈伪。”［28］东汉许慎著《说文解字》对“灋”字作出如下解释：“灋，刑也，平之如水，从水。廌，所以触不直者去之，故从廌从去。”许慎的解释广为后人取法。

为了表述执法无私，管仲提出：“君臣上下贵贱皆从法”，“不为君欲变其令，令尊于君”。［29］商鞅作为变法的主持者，不仅沿用“法者，国之权衡也”的论说，而且更为坚定地宣布一断于法的法治原则。他说：“刑无等级，自卿相将军以至大夫庶人，有不从王令、犯国禁、乱上制者，罪死不赦。”［30］不仅如此，商鞅和慎到都强调以私害法之弊甚于无法。商鞅说：“立法明分，而不以私害法则治。”［31］慎到说：“法之功莫大于使私不行”，“有法而行私，谓之不法”，“今立法而行私，是私与法争，其乱甚于无法。”［32］史书说：“商君治秦，法令至行，公平无私，罚不讳强大，赏不私亲近，法及太子，黥劓其傅（指公子虔等）。”［33］

良法的标志之四是简而能行，使人易知。

春秋时期，管仲在回答桓公问如何仿效圣王之所为时说：“法简而易行，刑审而不犯”［34］。商鞅曾明白表述：“圣人为法，必使之明白易知”［35］。

唐贞观初年，太宗鉴于隋末法令滋彰、人难尽悉，提出以“简约易知”为立法原则，并且敕令长孙无忌、房玄龄等修律官，“斟酌今古，除烦去弊。”根据太宗所定的立法原则修订的律、令、格确实较为简约。史载“玄龄等遂与法司定律五百条，分为十二卷……凡削烦去蠹，变重为轻者，不可胜纪。又定令一千五百九十条，为三十卷。贞观十一年正月，颁下之。又删武德、贞观已来敕格三千余件，定留七百条，以为格十八卷，留本司施行。”［36］

唐玄宗时，晋陵尉杨相如从历代法制得失中总结出“法贵简而能禁，罚贵轻而必行”的经验，并以此向玄宗建言，得到玄宗的赞赏。［37］

明朝于吴元年十月，李善长等拟议律令时，朱元璋便严肃指出：“法贵简当，使人知晓，若条绪繁多，或一事两端，可轻可重，吏得因缘为奸，非法意也。”据此修订的《大明律》，“大抵明律视唐简覈。”［38］

良法的标志之五是道德入律，改恶劝善。

中国是沿着由家而国的路径进入文明社会的，氏族社会末期因血缘纽带而形成的宗法伦常关系，成为最重要的社会关系和最基本的人伦道德。在儒家势盛的汉代，通过说经解律和引经注律，使得三纲五常之类的道德规范入律。

一方面，道德的法律化，多少改变了法律凛然而不可近的威严，使百姓由畏法而敬法，而守法，提升了人们遵守法律的自觉性，也提高了法律的权威性。另一方面，法律的道德化，法由劝善而兼止恶，使遵守道德的义务与遵守法律的义务相统一，违背了法律化的道德，也要受到法律的制裁。这就是为什么早在夏朝便出现了“不孝罪”，汉以后的刑法典中对于不忠、不孝、不悌、不敬长、不睦、不义、不廉、不信等道德规范都列为法律规范，甚至成为十恶重罪。这对于提高中华民族的道德素质也起了某种强制的作用，明刑弼教的价值就在于此。

道德入律，改恶劝善也彰显了中华法律文化的特殊性、典型性和中华法系的价值。

综上可见，中国古代的政治家、思想家在论及治国须有法的同时，又不厌其详地阐述只有良法，才能治国。然而，中国古代即使是良法也旨在维护上下尊卑不平等的法定权利，即使是良法也是“生于君”，而非“生于民”，如同黄宗羲所说，是“一家之法”而非“天下之法”，以致皇帝颁发的敕、令、诏、谕都具有最高的法律效力。所以在肯定良法的积极性的同时，也要看到其历史的和阶级的局限性。

二、善治的基本内涵

古人关于善治的论述，可谓多矣，此处只是撷要言之。

（一）严以治吏，安民为要

由于吏执掌兵、刑、钱、谷，是治国理政的实践者，是国家政策与法律的执行者，又是国家对内对外职能的承担者，可见，吏之于国是何等重要。韩非曾在总结官僚制度形成以后的历史经验中，得出了“明主治吏不治民”的结论。

历代严以治吏，莫甚于明朝。起自布衣的太祖朱元璋深知吏之危害是元末农民起义的重要诱因，他曾对大臣说：“昔在民间，时见州县官吏多不恤民，往往贪财好色，饮酒废事，凡民疾苦视之漠然，心实怒之，故今严法禁，但遇官吏贪污蠹害吾民者，罪之不恕。”［39］洪武二十六年，颁布《纠劾官邪规定》，作为重要的察吏之法：“凡文武大臣，果系奸邪小人，构党为非，擅作威福，紊乱朝政，致令圣泽不宣，灾异迭见，但有见闻，不避权贵，具奏弹劾；凡百官有司，才不胜任，猥琐阘茸，善政无闻，肆贪坏法者，随即纠劾；凡在外有司，扰害善良，贪赃坏法，致令田野荒芜，民人受害，体访得实，具奏提问；凡学术不正之徒，上书陈言变乱成宪，希求进用，或才德无可称述而挺身自拔者，随即纠劾，以戒奔竟。”［40］

与严治吏相对应的是，明太祖更以安民为治国之要，洪武十七年，他派遣监察御史巡按州县时，便在明谕中严申：“朕命汝等出巡，事有当言者，须以实论列，勿事虚文。凡治以安民为本，民安则国安，汝等当据法守正，慎勿沽誉要名。朕身居九重，所赖以宣德意通下情者，惟在尔等。其各慎之。”［41］

清朝建立以后，顺治皇帝面对统治的广大疆域，多次在诏谕中将治吏与安民联系在一起，作为巩固国家的根本。顺治八年二月，在谕都察院时强调：“朝廷治国安民，首在严惩贪官；欲严惩贪官，必在审实论罪。”［42］康熙皇帝即位以后，进而论述了治吏与安民的相互关系与重要意义。他说：“从来民生不遂，由于吏治不清。长吏贤，则百姓自安矣。”“民之苦乐，皆系于官之贤否，官贤则民安，否则民之困苦无所底止。”“吏苟廉矣，则奉法以利民，不枉法以侵民；……民安而吏称其职也，吏称其职而天下治矣。”［43］针对“地方官滥征私派，苦累小民，屡经严饬，而积习未改”的弊端，他下令对“贪酷官、诬良为盗官、不恤百姓官、失职官”等，均按轻重予以惩处。［44］他一再表述：“致治安民之道，首在惩戒贪蠹，严禁科派，而后积弊可清，闾阎不扰。”他对于考课地方官的大计非常重视，曾告诫各省官员说：“国家三载考绩，原以崇奖廉善，摈斥贪残，必吏治澄清，民生安乐。今当大计，已严饬所司，重惩贪酷。……凡朝觐之期，每因仍陋习，借端科派，大小相循，私通交际，是察吏本以为民，而反扰民，甚非朕激浊扬清之意。”［45］

清朝是中国古代的末代王朝，康熙又是在位最久，被称为圣祖的有为皇帝，他深知“民惟邦本，本固邦宁”的治国之道。因而总是将严治吏与重安民联系在一起，说明他对此深有所虑，时刻戒惧于心。

（二）足食富民，以固国本

孔子在回答子贡问政时说“足食足兵，民信之矣。”［46］把足食放在首位。

孟子说：“暴其民甚，则身弑国亡；不甚，则身危国削。”［47］因此，他强调“推恩于民”，“薄其税敛”，使“民有恒产”，以减少犯罪，维持社会的安定。他在回答梁惠王问时具体阐述了关于“恒产”的主张：“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣；鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣；百亩之田，勿夺其时，数口之家可以无饥矣；谨庠序之教，申之以孝悌之义，颁白者不负戴于道路矣。七十者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也。”又说：“是故明君制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡。然后驱而之善，故民之从之也轻。”［48］

从孔孟上述的论断，显示了善治的重要内容就是重民生，爱惜民命。民既为国家最基本的构成因子，民生得不到保障，必然会动摇国本。《汉书·食货志》说：“善为国者，使民毋伤而农益劝。”

唐初，以“安人宁国”为治国方策的唐太宗李世民说:“凡事皆须务本，国以人为本，人以衣食为本。凡营衣食，以不失时为本。夫不失时者，在人君简静乃可致耳。”［49］他还极其深刻地指出：“君依于国，国依于民。刻民以奉君，犹割肉以充腹，腹饱而身毙，君富而国亡。”［50］

名臣张居正在执政之始，便强调实行足食足兵的政策，并以此回答空谈仁义的官员对他的批评，他说：“孔子论政，开口便说足食足兵。舜命十二牧曰：食哉惟时。周公立政，其克诘尔戎兵，何尝不欲国之富且强哉？后世学术不明，髙谈无实，剽窃仁义，谓之‘王道’”；才涉富强，便云‘霸术’。不知王霸之辨，义利之间，在心不在迹，奚必仁义之为王，富强之为霸耶？”［51］

古代的智者不仅从正面论证了足食富民对于巩固国本的重要性，而且还从反面阐明了民贫国乱的史例，以资警戒。《魏书·食货志》说：“一夫不耕，一女不织，或受其饥寒者。饥寒迫身，不能保其赤子，攘窃而犯法，以至于杀身。迹其所由，王政所陷也。”正因为如此，“夫为国为家者，莫不以谷货为本。”［52］

历代开明之君从治国的实践经验中深切领悟到民富国强的道理。因而在施政上，注意宽减钱粮，节约民力，减轻刑罚，安全良善，特别是为民生提供必要的环境和生产手段——土地。贞观之治之所以名垂史册，就在于均田法和租庸调法的实施，使社会各阶层都得到了相应的土地。

中国几千年的王朝兴亡史，都雄辩地证明了得民者昌、失民者亡，这是贯穿古今，颠扑不破的规律。孔子从君与民的关系出发，论证了民本的价值，他说：“民以君为心，君以民为本”，“心以体全，亦以体伤。君以民存，亦以民亡”［53］。孟子还连篇累牍地分析了得民在于得民心，得民心者得天下。他说：“桀纣之失天下者，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。”“得民而得天下，失民而失天下，得民而欲无王，不可得矣；失民虽欲保天下，亦不得矣。”［54］“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。乐以天下，忧以天下，然而不王者，未之有也。”［55］

自诩为天之子、不可一世的皇帝，最后也要落脚到重民上，所谓“天视自我民视，天听自我民听。民之所欲，天必从之。”［56］

（三）善教化民，以明礼义

历史的经验与教训，使得政治家、思想家深切认识到民富之后，及时施以善教，“富则教之”的重要性。所谓善教，即以德礼教化百姓，形成重仁义、尚礼让的民族精神和社会风尚。善教不仅是善治的一种表现，也是推动善治的一种动力。从来没有不讲人伦，不循礼义，四民乖张，蔑视道德的善治。

管仲执政齐国大治之后，郑重提出，“仓廪实而知礼节”，也就是富则教之，使民在温饱之余，能够自觉地提高精神境界。管仲提出了“礼义廉耻”的道德标准，使民敦礼义，知廉耻，并把它提升到国家兴亡的高度，所谓：“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡。”［57］

管仲逝世近百年以后，孔子在回答冉有“既富矣，又何加焉”的提问时，也明确指出：“教之”［58］；在回答子张“何谓四恶”时，将“不教而杀”列入恶政之首［59］。孔子关于“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格”［60］的论证，可以视为孔子所倡导的善教的价值取向。孔子赞同管仲“富则教之”的观点，认为民众解决衣食温饱之后，迫切需要的是进行教化，使之明礼义、重廉耻、敬父母、远罪恶、知是非、近善良、敦乡里、爱国家，能够自觉地进行内省，约束自己的行为，使之符合道德的圣训，从而有利于巩固国家的社会基础。反之，富而不教，以致为富不仁、巧取豪夺、讹诈取利，适足以败坏风俗、紊乱正常秩序，虽富但无助于社会和国家，反而成为腐蚀群体的消极因素。

孟子更尖锐地指出，民富之后必须施行教化，疏于教化则近于禽兽，他说“人之有道也，饱食暖衣，逸居而无教，则近于禽兽。圣人有忧之，使契为司徒，教以人伦：父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有叙，朋友有信。”［61］并强调“善政”与“善教”不可分，“善教”有助于以礼义化民，是导致“善政”的动力。他说：“仁言不如仁声之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民爱之。善政得民财，善教得民心。”［62］他同时主张：“教之不改而后诛之。”［63］

荀子也说：“不教而诛，则刑繁而邪不胜。”［64］

汉初，贾谊提出，“礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后”，“以礼义治之者积礼义，以刑罚治之者积刑罚。刑罚积而民怨背,礼义积而民和亲。”［65］

唐太宗李世民更从实践中得出，善教不仅可以使民富，还可以使民贵。他说：“朕常欲赐天下之人，皆使富贵，今省徭赋，不夺其时，使比屋之人恣其耕稼，此则富矣。敦行礼让，使乡闾之间，少敬长，妻敬夫，此则贵矣。”［66］

宋人朱熹说：“为政以德，不是欲以德去为政，亦不是诀然全无所作为，但德修于己而人自感化。”［67］

综上可见，善教之所以作为治国的一项重要措施，不是偶然的，无论是礼义廉耻，还是仁义礼智信，都不可能自发地出现在人们的意识之中，而需要培养、教育、引导，经过潜移默化才能收到日有精进之功。善教虽以教化为主要形式，但也需要具有某种道德的、良知的和法律的约束，因此，明刑弼教也可以视为善教的一种补充手段。

明刑弼教一者在立法上，使纲常礼教的道德规范入律，使道德法律化，法律所宣传的是重德礼、慎刑罚、遵伦常、讲忠孝、重诚信、远诈伪、重和谐、求和睦，因此，遵守法律、执行法律也体现了善教的作用。由此不难理解《唐律疏议》开宗明义便宣布“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也。”［68］

再者，在司法上，用刑非以刑人为目的，而旨在彰善瘅恶，禁暴止邪，使人远恶迁善。后人评价唐律就“于礼以为出入”，也就是以礼的原则衡平用刑的尺度。在传统司法中，注重法、理、情三者的统一，执法是前提，明理是公论，原情是礼俗，三者统一体现了中国古代明刑弼教特有的范式。

作为善教的道德体系也同法律规范一样，贵在简而易知、易行，管仲提出的礼义廉耻，虽不过四字，但影响数千年之久。儒家倡导的仁义礼智信，由于植根于中华民族的心中，虽简但具有强大的生命力。新中国建立伊始，提出“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物”的共产主义道德，不仅妇孺皆知，而且影响了青少年一代。当前提出的社会主义核心价值观，赋予传统道德以新的内涵，反映了新时代的特点。

（四）为政中和，宽猛相济

作为善治之一的中和，来源于儒家经典。《礼�┘恰ぶ杏埂匪担�“喜、怒、哀、乐之未发，谓之中。发而皆中节，谓之和。中也者，天下之大本也。和也者，天下之达道也。致中和，天地位焉，万物育焉。”可见，在儒家的观念中，中和具有化育万物之功。无论社会的存在与发展，人类的形成与进步，万物的生长与成熟，等等，都离不开中和。中和是一个宏大的包罗万象的哲学范畴，体现在具体事物的方方面面。

中和在治国理政上的主要表现就是施政的宽猛相济。如同孔子所说，“政宽则民慢，慢则纠之以猛。猛则民残，残则施之以宽。宽以济猛，猛以济宽，政是以和。”［69］荀子进而解释说“公平者职之衡也，中和者听之绳也。”［70］唐时杨倞对此注曰：“中和谓宽猛得中也。”

宽猛相济的中和之道，在历史上得到了充分的证明。周初，周公鉴于商朝失德，以重刑辟对待百姓，招致亡国的教训，因而在国家治理上实行礼乐之治，或称礼法之治，也就是以礼乐为指导，礼乐政刑，综合治理，不仅使得社会安定，出现了“成康之际，天下安宁，刑措四十余年不用”［71］，而且造就了西周数百年的稳定统治。

汉初，统治者惩戒于强秦乐以刑杀为威，二世而亡的教训，实行轻徭薄赋，蠲除苛法，与民休息的政策，使得残破的经济很快得到恢复。史载高祖时，出行竟然得不到四匹颜色相同的马匹，“天下既定，民亡盖臧，自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”然而，经过数十年宽以济猛的政策实施以后，至文帝时，已然是“太仓有不食之粟，都内有朽贯之钱”［72］，充分体现了宽猛相济的善治之效。

唐初，以李世民为代表的统治者鉴于隋末“宪章遐弃”，“官人不以违法为意”，以致盘剥无度，戕害百姓，终致天下大乱，使得隋朝不旋踵而亡，唐太宗认真总结隋亡的教训，所谓“动静必思隋氏”［73］，因而大力推行均田法、租庸调法，使百姓获得生产条件，安居乐业，同时整顿法制，以德法互补、宽猛相济为指导原则，不仅使得经济恢复，形成了和睦相处的风俗，而且完善了国家机构的构建，制定了以善法著称的《贞观律》，史书说：“贞观初，户不及三百万，绢一匹易米一斗。至四年，米斗四五钱，外户不闭者数月，马牛被野，人行数千里不赍粮，民物蕃息，四夷降附者百二十万人。是岁，天下断狱，死罪者二十九人，号称太平。此高祖、太宗致治之大略，及其成效如此。”［74］从太宗开创的贞观之治迄至玄宗的开元之治，其影响半个世纪之久，充分说明了宽猛相济的善治之效。

作为治国理政一个重要方面的司法，在贯彻中和的思想上，便表现为“中罚”，“中罚”也就是刑罚得中，不过严也不过宽。周公在告诫即将担任司寇的康叔时说，要学习苏公行中罚的司法活动，“司寇苏公，式敬尔由狱，以长我王国，兹式有慎，以列用中罚。”［75］

无论是宽以济猛，还是猛以济宽，都是革旧布新的重大创新，是充满了艰难险阻和新旧势力的斗争的，所以只有具备大智慧、大胆识、大魄力的政治家才能够担当此任。

总而言之，宽猛相济，是古代的治道，也是善治之道，它以中和为指导思想，以关心民瘼为施政的基点，以勇于打破旧制、改革创新为特征。历史的实践证明，宽猛相济的有效实施，造就了多次的盛世。同时也说明了政策制定之后需要根据施行的效果及时加以调整，使之和于“中道”。

三、良法、贤吏、善治三者的统一

总括上述，中国古代的良法与善治具有相向而行的一致性，良法是缔造善治的前提；善治又是良法的价值取向，是良法所追求的目标。但是，虽有良法，却不一定必然地带来善治。法律制定的再好，也只是停留在纸面上的规范，只有变成实际才能发挥应有的作用。因此，在良法与善治之间，需要贤吏加以沟通。中国古代所谓贤吏，无外乎勤政为民、克己奉公、恪尽职守、刚正不阿、为国尽瘁、执法无私等等。三国时期的诸葛亮被认为是执行臣道的典范，史书说：“诸葛亮之为相国也，抚百姓，示仪轨，约官职，从权制，开诚心，布公道；尽忠益时者虽雠必赏，犯法怠慢者虽亲必罚，服罪输情者虽重必释，游辞巧饰者虽轻必戮；善无微而不赏，恶无纤而不贬；庶事精练，物理其本，循名责实，虚伪不齿；终于邦域之内，咸畏而爱之，刑政虽峻而无怨者，以其用心平而劝戒明也。可谓识治之良才，管、萧之亚匹矣。”［76］

可见，贤吏是执法者，又是运用法律推行善治的执行者。没有贤吏，法是“死物也”，很难据以缔造善治。正如唐时白居易所说，“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其行善，无乃难乎？”［77］白居易此论，是对贞观以来法与吏相互关系的深刻体会。《贞观律》是唐朝制定的一部大法，是在总结隋朝两代法制之失以及现实司法经验基础上所形成的一部良法，而在贞观朝参与制定和执行的官吏，是一大批贤吏，如长孙无忌、房玄龄、杜如晦、戴胄、魏征等等。正是这一大批贤吏，认真实施《贞观律》的良法，由此带来了贞观朝的盛世。白居易所处的是德宗时代，唐朝已经趋于衰世，虽有《贞观律》《永徽律》这样的良法，但执法之吏却是“小人多而君子少”，以致有良法而不能行，善治也就难以出现了。宋时，王安石也从他面对的宋朝实际出发，明确地提出贤吏的重要性，他说，“守天下之法者吏也。吏不良，则有法而莫守”［78］。

所以，良法、贤吏、善治是一个整体，三者互相联结，共同为治，失掉哪一部分，都不可能实现国家的正常活动和长治久安。良法的出现，责在立法者；贤吏的出现，责在铨选得当，督察有法；而善治，既是良法与贤吏共同追求的目标，同时又为进一步发挥良法、贤吏的作用提供了良好的客观环境。在建设社会主义法治国家的今天，既需要制定良法，更需要培养遵法、奉法、行法的贤吏，务求做到习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议上所说的“使社会主义法治成为良法善治”。

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