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武力 张林鹏:改革开放40年政府、市场、社会关系的演变

武力 张林鹏

2019年01月29日09:00    来源:《国家行政学院学报》

原标题:武力 张林鹏:改革开放40年政府、市场、社会关系的演变

  [摘 要]政府、市场、社会三者之间的关系,就新中国近70年的历史来说,是围绕着中国如何尽快从一个贫穷落后的大国快速实现工业化而调整演变的。新民主主义革命造就的强大政府,使得经济发展和社会活动都从属于政府,因此经济发展过程中的政府、市场、社会三者关系的演变,基本上遵循着这样的历史与逻辑:政府处于主导地位,决定经济和社会的发展目标和与之相应的制度,经历了一个由“全能型”向“效能型”的转变;市场作为经济运行的机制之一,服务于发展目标,从20世纪50年代的式微经过改革开放逐渐成为资源配置的决定性因素;而社会演变则是在上述两大因素的作用下,由新中国前30年的单一公有制下的高度组织化,经由改革开放以来市场化、城市化的推动,而转向阶层多样、利益多元、城乡一体的市民社会。今后三者关系发展的目标,应是政府有为、市场有效、社会有序。

  [关键词]政府;市场;社会;工业化;市场化;城市化

  [中图分类号]D619  [文献标识码]A  [文章编号]1008-9314(2018)05-0030-09

  [收稿日期]2018-09-10

  [基金项目]国家社会科学基金重大委托项目“改革开放历史经验研究”(2015MZD009 )阶段性成果

  [作者简介]武力,中国社会科学院当代中国研究所副所长、研究员;张林鹏,中国社会科学院研究生院博士研究生。

  我们现在谈的政府与市场的关系一般是指经济领域,但它是否合理有效则很大程度反映在社会是否稳定与和谐,发展成果是否共享,换句话说,最广大的人民群众是否具有“获得感”、“安全感”和“主人公感”。世界上许多国家在人均收入达到5000至10000美元之间时,因为经济发展成果没有惠及广大人民群众,社会矛盾激化,政治动荡,政府与市场双重“失灵”,经济发展徘徊不前,从而陷入所谓“中等收入陷阱”。这种现象应引起我们重视,需要加强这三者之间关系的研究。因此,本文将政府、市场关系变革与社会阶层和治理结构演变放在一起观察,就是想梳理历史脉络,总结历史经验。

  改革开放以来,随着经济体制由单一公有制和计划经济转变为多种经济成分并存的市场经济,也随着工业化和城市化的快速推进,中国基本实现了由农业国向工业国的转变,农业产值的比重下降到8%,乡村常住人口下降到41.5%;由于上述两个变化,中国的社会结构也发生了巨大变化:人们由过去高度组织下的“单位人”变成了“社会人”,户籍制度虽然还没有取消,但是已经大大松弛了,人口迁徙和流动的自由度大大提高;与此同时,随着资本越来越多地掌握在私人手中和市场经济的“马太效应”,收入和财富占有差距迅速扩大。上述这种从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑,从社会阶层分化到城乡之间、区域之间人口的大规模流动,都使得政府、市场、社会三者之间的关系发生了根本性的变化。

  一、改革开放前:建立高度集中的计划经济

  1949年中华人民共和国建立以后,“落后就要挨打”的惨痛历史教训和随后爆发的朝鲜战争,都使得中国共产党将保证国家安全放在了首位,而要做到这一点,就必须加快工业化步伐,尤其要加快发展非常薄弱的重工业。

  由于当时中国还是一个人口众多的以传统农业为主的国家,加上一百多年的战乱和西方封锁,工业化的资金只能主要来自农业的积累,而农业的落后与经营分散,使得剩余不仅很少(甚至没有解决温饱)而且非常分散,而优先快速发展重工业又很紧迫,于是中国就学习苏联,走上了社会主义工业化道路,即通过对个体农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,建立起单一公有制和计划经济体制,从而可以实行高积累政策并把资源集中到政府手中,同时这种体制又可以保证高积累下的社会稳定,即将农民纳入于以地域为单位的集体组织中,将城市居民纳入各类“单位”组织中,中国社会实现了高度的组织化。这是20世纪50年代中国选择社会主义道路的原因和制度变迁的后果。

  可以说,从1949年新中国建立到1956年社会主义改造基本完成,是国家权力由公共领域逐渐扩大到私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权的过程,这种权力的取代是以生产资料的社会主义改造和实行计划经济这个经济基础变革为条件的。正是通过这种经济基础的变革,在社会结构上消灭了资产阶级和小资产阶级,社会上只存在着集体经济中的农民阶级和各种“单位”中的工人阶级。

  单一公有制和计划经济必然强化政府的权力,从而形成“全能型”政府。但是,由于这个政府的经济基础还仍然是一个以传统农业为主的社会,作为各级政府核心领导力量的中国共产党,如何能够有效地实现公有制和计划经济的优越性,就是一件十分困难的事情。虽然在集中力量办大事时,可以举国之力建立起现代国防工业体系,但是随着工业化的推进和经济结构的复杂化,以下弊病越来越突出:在宏观经济层面,“计划失灵”成为常态;在微观经济层面,“活力不足”形成痼疾;“一统就死,一放就乱”成为经济运行的周期性规律;在供求关系方面,“短缺”和“卖方市场”成为常态;在发展速度方面,“投资冲动”、“供给约束”导致经济波动。

  在单一公有制和计划经济体制下的经济运行,并没有达到预期的加快发展和调动人民群众积极性的目的,因此,从1956年起中国共产党就开始探索改善社会主义经济管理体制,提出了不少好的思想,如陈云提出“三个主体和三个补充”,李富春提出的“两种计划方法”,周恩来提出的“稳步前进”,刘少奇提出的“利用市场”,毛泽东提出的“十大关系”和“消灭资本主义,还可以再搞资本主义”等。但是1957年“反右”运动以后,公有制、计划经济、按劳分配被视为是不能动摇的社会主义基石,因此改革就被局限在经营管理层面。从1958年开始,从政府与市场、社会的关系来看,是一个政府权力强化、市场作用式微、社会管制严厉的走向,试图通过加强各级党和政府直接管理经济和全面控制社会,来解决激励机制不足的问题,而当这种控制和强迫不能以人民内部的理念和规则来解释时,从“阶级斗争为纲”到“打倒党内走资派”的文革,愈演愈烈。而实际上,从1956年社会主义改造完成以后到1978年改革开放前的20多年里,中国恰恰是只存在着农民和工人两大阶级,并不存在着真正意义的阶级斗争。当然,由于单一公有制和计划经济超出了当时党内外干部的管理能力,而权力又过于集中并缺乏有效的监督,因此脱离实际和群众的官僚主义现象就难以避免,而把这些归结为阶级斗争的表现,则进一步扭曲了政府、市场、社会的关系。

  二、1978-1992年:突破计划经济,引入市场机制

  以1978年底召开的十一届三中全会为标志,中国拉开了改革开放大幕。以邓小平为核心的第二代领导集体,解放思想、实事求是,提出了以经济建设为中心的基本路线,并通过对内改革和对外开放,加快经济发展和提高人民收入。

  在这个时期,由于缺乏经验,改革开放的基本思路实际上是革除和改变已经被事实证明阻碍经济发展的体制机制和政策,但是到底哪种体制机制好,适应中国的国情,则还需要探索。因此,在这个时期,实际上实行的是“诱致性变迁”,亦即常说的“摸着石头过河”。

  改革不仅从体制的薄弱环节、也是原有体制束缚最大、生活最困难的农业和农民开始的以“家庭联产承包责任制”为主体的农村改革,到1984年底,全国569万个生产队,99%以上实行了包产(干)到户。农村改革不仅见效快,也为后来的全面改革起到了开辟道路和示范的作用。这种农村生产关系的深刻变革实际上已经突破了单一公有制和计划经济,到1983年实行了25年的人民公社解体,则标志着“政社合一”、严格限制农民自由的“集体”时代结束。1987年11月,全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等作了具体明确的规定,正式确立了我国农村基层实行村民自治的法律地位。至此,我国农村基层形成了“乡政村治”的新治理体制。

  以“家庭联产承包责任制”为特征的农村改革,实际上不仅突破了计划经济,也突破了单一公有制,对农户来说,除了耕地的所有权仍然归属集体所有外,其使用权和其它生产资料基本上已经为农户所有。而且更重要的是,农民不仅被从土地中解放出来,可以从事非农产业,乡镇企业“异军突起”(尽管提倡 “离土不离乡,进厂不进城”);而且可以脱离区域的限制,进城销售农副产品和“长途贩运”也得到允许。虽然城乡之间的分隔因户籍制度(包含粮票)尚未突破,但是农民已经率先脱离以“生产队”为单位的“农村共同体”。

  城市改革实际上是与农村改革同步进行的。但是进展和成效都没有农村改革这么快,但是在所有制结构和计划经济方面也有了很大突破。首先在所有制结构方面,在城市就业压力下,个体经济如雨后春笋蓬勃兴起,原来那些没有稳定职业的城市底层或待业青年在从事“光彩事业”的鼓励下,自行就业,大大活跃了城市经济,成为当时作为补充的“市场”主体。个体经济的发展,也刺激了体制内人员,从而在80年代形成了两次“下海经商潮”。另一个变化就是开始引进外资,尤其是在80年代后期,由于外资企业的工资普遍大幅度高于国有企事业单位,从而成为令人羡慕的单位,在城市就业导向上具有很强的诱导性。

  在公有制企业的经营管理方面,也从初期的对“放权让利”到1984年以后吸收农村改革的经验,“包字进城”,推广“资产经营责任制”和“拨改贷”,将企业承包给全体职工,并实行“价格双轨制”,于是出现计划管理与市场调节并行的经济运行格局。

  首先,政府“放权让利”增强企业活力,“使企业真正成为相对独立的经济实体,成为‘自主经营、自负盈亏’的社会主义商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展的能力,成为具有一定权利和义务的法人”。[1]并且在最短的时间内,完善包括计划体制、价格体系、国家机构管理经济的职能和劳动工资制度等方面在内的配套改革。

  其次,理顺计划经济与商品经济的关系,“建立自觉运用价值规律的计划体制,发展社会主义商品经济”。《决定》指出:“必须实事求是地认识到,在很长的历史时期内,我们的国民经济计划就总体来说只能是粗线条的和有弹性的,只能是通过计划的综合平衡和经济手段的调节,做到大的方面管住管好,小的方面放开放活,保证重大比例关系比较适当,国民经济大体按比例地协调发展。” [2]

  通过改革来继续完善原有的计划经济体制,还是打破原有经济体制、建立一个新的经济体制?这是改革开放进入1987年后党的十三大需要回答的最重要问题。中国共产党根据改革开放以来的成功经验,提出了与社会主义初级阶段相适应的新经济体制:政府调控市场,市场引导企业。这里虽然没有使用“社会主义市场经济体制”这个词,但是内涵已经具备,“市场经济”已经呼之欲出,被称为“只差一层窗户纸”了。与这个新体制的改革目标相适应,明确了政府机构改革的方向,加大了改革的力度。以1988年国务院机构改革为例,这是一次弱化专业经济部门分钱分物、直接干预企业经营活动的职能,增强政府宏观调控能力和转向行业管理的改革。通过这次政府机构改革,不仅使机构设置和人员进一步减少,而且使政府的经济管理部门开始从直接管理为主转变为间接管理为主,在弱化微观管理的同时,大大加强了宏观管理。

  但是由于改革开放以来经济中积累的矛盾,从而引发了1988年的“抢购风潮”,国民经济被迫转入“治理整顿”。在政府与市场关系方面,政府的指导思想经历了从“计划经济为主,市场调节为辅”的主从结构,到“计划管理与市场调节相结合”的板快结构再到“政府调控市场、市场引导企业”的上下结构,最后又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。

  三、1992-2002年:建立市场经济的框架,形成市场主体

  1978年改革开放以后,随着非公有制经济的发展和人民公社的取消,特别是乡镇企业的迅速发展和大量引进外资,到90年代初期,工业化中的投资主体已经呈现多元化,传统的计划经济体制已被打破,新的经济体制初见端倪,但还没有全面建立起来,政府的角色也逐渐由唯一决策者和实施者向领导和协调者转变。十四大报告指出:“实践的发展和认识的深化,要求我们明确提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,以利于进一步解放和发展生产力。”[3]正式确定了社会主义市场经济体制改革的目标,但是光有目标还不行,离市场经济真正建立还有一段距离,这就对党和政府提出了新的要求,政府在这个过程中间究竟应该扮演什么角色、发挥什么作用,政府和市场的关系应该是什么样子,这是一项没有任何经验可以借鉴的新的伟大“创业”,可见其实施难度之大。

  十四大以后,经济体制改革的步伐逐渐加快,十四届三中全会提出培育和发展市场体系和转变政府职能,改革政府机构,建立健全宏观经济调控体系。前者主要是推进价格改革、发展商品市场、以及重点培育和发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等;后者主要明确政府管理经济的基本职能以及建立健全宏观经济调控体系,包括积极推进财税体制改革、加快金融体制改革、深化投资体制改革、加快计划体制改革、发挥中央和地方两个积极性等。这样就将培育和发展市场经济和转变政府职能作为经济体制改革的关键问题提出,以十四大确定的社会主义市场经济体制改革目标为蓝本,历届人大报告都在上一届的基础上围绕这一改革目标逐步发展、完善和突破。比如,十五大报告指出:“按照建立社会主义市场经济体制的要求,大步推进了财政、税收、金融、外贸、外汇、计划、投资、价格、流通、住房和社会保障等体制改革,市场在资源配置中的基础性作用明显增强,宏观调控体系的框架初步建立。”[4]在加快推进国有企业改革中明确规定:“政府不能直接干预企业经营活动,企业也不能不受所有者约束,损害所有者权益。”[5]十六届三中全会提出:“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和竞争力,健全国家宏观调控,完善政府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。”[6]十七大报告提出:“完善基本经济制度,健全现代市场体系。加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。[7]并就探索“大部门”体制机构改革提出部署安排。

  2001年中国正式加入世界贸易组织,客观上推进了中国经济体制改革,尤其是促进了市场经济建设,并对政府管理经济的职能和作用如何与世界接轨并体现中国特色提出要求和考验。这就要求我们各级政府管理经济的方式和办法必须有一个大的改进。要按照市场经济的一般规律,进一步调整和完善合乎社会主义市场经济要求的行为规范和法律体系。客观上也促进了我国市场化改革和转变政府经济职能。中国加人世贸组织以后,根据其原则和所做出的承诺,在此基础上,对与之有关的经济法律和规章进行了重大调整。从1999年到2005年,中国政府制订、修订、废止了2000多项经济法律规章建立起了符合WTO规则的法律体系。

  进入20世纪90年代后期我国经济社会发展呈现出新特点,首先,长期困扰我国的短缺经济时代基本结束,买方市场形成,扩大需求成为经济工作的重要内容;其次,城乡居民生活向小康目标迈进的同时工业化进入中期阶段,工业发展和城市化发展速度加快,转变增长方式和解决城市建设和农民工问题,成为当务之急;第三,以建立社会主义市场经济体制为目标的改革,进入了攻坚阶段;第四,经济结构调整的途径转向主要依靠加大科技投入和存量重组。这些都要求党和政府坚定不移地促进经济体制和经济增长方式的根本转变,“两个转变”进入攻坚阶段。

  这个阶段,依据邓小平“两个战略”大局构想和20世纪末这个经济发展的实际情况,党和中央政府开始实施区域经济均衡发展战略,相继于1999年提出实施西部大开发战略、2003年明确了振兴东北计划、2005年明确提出中部崛起设想。

  以上,我们可以看出政府仍然是经济发展的主角,而随着中国经济总量的迅速扩大和财政收人的大幅度增加,我国的投资能力也迅速提高。此外我国政府的财力也越来越大,能够承担起诸如三峡工程这样投资大的高效工程也能够承担起诸如“退耕还林”、治理污染这样的“不赚钱”项目。但另一方面,在市场经济体制框架基本形成的条件下,怎样运用“政府之手”来弥补“市场失灵”,例如维护市场秩序、保护公平竞争解决城乡之间、地区之间、阶层之间收入差距过大等,都要求政府自身通过改革来消除政府在市场经济中的“越位”、“缺位”和“错位”问题。

  “两个转变”、“两个大局”、“两个利用”的明确提出,一方面为这一时期经济发展及经济体制改革指明方向,另一方面对政府和市场的关系提出新的考验,在实施过程中应该怎么做,提出更高要求。要求政府在“深化政府机构改革、加快转变政府职能、改进经济管理方式方法、努力建设服务型政府、提高依法行政能力、大力加强政风建设” 等方面“正位”。

  在建立社会主义市场经济体制过程中,随着所有制结构的变化和工业化、城市化的快速推进,以城市居民为主体的社会福利改革也加快速度,受市场化改革的影响,城市居民在住房、教育、医疗卫生等方面过去由政府和企业承担的公共产品和服务,也开始推向市场。1998年国务院颁布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(23号文件),停止住房实物分配,全面开启了城市居民住房商品化,此后房地产业逐渐成为支柱产业,同时,也大大缓解了地方政府财政困难,加快了城市基础设施建设。在教育和医疗领域,一方面市场化改革激发了社会资源的投入,促进了发展;另一方面,也由于这两个领域具有公共产品性质和信息不对称,加上市场的“马太效应”,出现了市场“失灵”问题。

  在这个阶段,由于市场化、工业化的快速推进,社会结构也发生了急剧的变化,2002年,权威学者将过去的阶级划分改为阶层划分,并将城乡居民划分为十个阶层:以职业分类为基础、以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准划分当代中国社会阶层结构的基本形态,它由十个社会阶层和五种社会地位等级组成。这十个社会阶层是:国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。[8]

  四、2002-2012年:加强政府主导,突出社会建设

  2002年10月召开的党的十六大是中国实现小康社会目标以后的第一次全国代表大会。会议提出了21世纪前20年我国的发展目标和任务。如何实现十六大提出的全面建设小康社会的发展目标,首先要解决的就是实现什么样的发展,怎样实现发展。而2003年春天出现的“非典”疫情及其防治工作,则直接促成了“科学发展观”的提出。2003年7月,在全国防治“非典”工作会议上,胡锦涛发表讲话,强调:我们讲发展是执政兴国第一要务,绝不只是指经济增长,而是要坚持以经济建设为中心、在经济发展的基础上实现社会全面发展。要更好地坚持全面发展、协调发展、可持续发展的发展观。

  同年10月召开的十六届三中全会,在审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中正式提出了科学发展观。全会强调:要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。经过四年的探索和实践,2007年召开的党的十七大,对科学发展观的内涵做出了更为全面、深刻的阐述:发展是科学发展观的第一要义;以人为本是科学发展观的核心;全面协调可持续是科学发展观的基本要求;统筹兼顾是科学发展观的根本方法。

  转变政府职能是这个阶段改革的突出亮点。政府的职能总是随着经济社会的发展需要而变化的,因此,改革开放以来转变政府职能的指导思想也就随着经济社会发展的需求而不断发生演变。1978年改革开放以后,随着市场化的推进,市场主体的多元化和人民需求的多样化,政府职能也从“无所不包”的“全能型”向“有所不为”的“效能型”转变,将部分职能转让给市场和社会。

  进入新世纪以后,随着市场经济体制基本确立和“全面建设小康社会”任务的提出,就要求政府必须加快职能转变,即由过去的管理为主向服务为主转变,政府财政也由“建设型”向“公共型”转变。因此,十六大提出深化行政管理体制改革任务,十六届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》,2003年3月举行的十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这次政府机构改革的目的是进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。改革的目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。2003年8月,十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《行政许可法》。《行政许可法》的实施,是党和政府推进法治型政府建设的又一重大举措,它带来了政府行政工作的深刻变革,具有重要的里程碑式的意义。

  这个阶段,也是突出社会建设,发挥政府作用,努力缩小城乡之间、阶层之间收入差距的阶段。进入21世纪后,中国经济发展和社会转型都进入加速阶段,一方面工业化、城市化速度加快,另一方面,工农差距、城乡差距也更加突出,“农村真苦、农民真穷、农业真危险”一时成为全社会高度关注的问题。因此党的十六大明确提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”[9]胡锦涛在2003年初召开的中央农村工作会议上明确指出:更多地关注农村,关心农民,支持农业,把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。2004年2月,中共中央公布“一号文件”《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,这是中共中央在在时隔18年后重新将解决“三农”问题作为“一号文件”。此后到2012年,连续出台了8个解决“三农”问题的中央“一号文件”。在此期间,我国取消了长达2700多年的农业税,实现了“工业反哺农业,城市支持乡村”的历史性转变。这个时期也是我国城镇化最快的时期,城镇化率由2002年的39.1%提高到2012年的52.6%,我国开始成为一个城市人口为主的国家,这是一个历史性的突破。

  这十年也是中国教育投入增长最快的阶段,全国财政性教育经费投入由2002年的3366亿元提高到2012年的22236亿元。但同时又是国家教育资源重点向农村、边远、民族、贫困地区倾斜的阶段,教育公平取得明显进步,全面实现了城乡九年免费义务教育,惠及1.6亿学生。从2006年开始,国家全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费,2007年开始扩大到中部和东部地区,同时对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。

  这个时期,发挥政府主导作用的另一个重要领域是对生态环境的保护。党的十七大报告首次提出了生态文明的概念,生态文明建设成为科学发展观的重要内涵。2005年10月中共十六届五中全会提出要加快建设资源节约型和环境友好型社会。12月,国务院发布《落实科学发展观加强环境保护的决定》,强调要把环境保护摆在更加重要的战略地位,经济社会发展必须与环境保护相协调。党的十七大报告进一步提出“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置,落实到每个单位、每个家庭。”

  为了落实中央提出的生态文明建设战略,“十一五”和“十二五”规划中都将“节能减排”和环境保护列为约束性指标,加大了对环境保护的执法力度。2007年12月,国务院还批复武汉城市圈和长株潭城市群为全国建设“两型”社会综合配套改革实验区[10]。

  在这个阶段,随着经济的快速发展和市场化的推进,特别是上个阶段国企改革(“抓大放小”、“减员增效”)和积极发展非公经济,使得这个阶段出现了阶层之间的收入和财富占有差距持续扩大,达到国际公认的警戒线,由此也引发了社会的不稳定,群体性事件频发。例如拉萨的“3.14事件”,乌鲁木齐的“7.5事件”、贵州的“瓮安事件”、河北定州的“6.11事件”。2004年,中共中央办公厅就出台《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》。针对进入社会建设滞后、社会矛盾多发期,党和政府一方面加大力度缩小城乡之间、区域之间的差距,扩大社会保障和医疗保险的覆盖面,并积极采取措施保障农民工的权益;另一方面,就是积极探索在“户籍制”松散、人口自由流动、绝大多数人口在非公有制经济和个体经济就业、原有人民团体基层组织涣散的市场经济下,如何建立与之相适应的有效社会治理体系。

  2002年党的十六大把“社会更加和谐”列为全面建设小康社会的重要目标,将社会管理作为政府的四大职能之一,并从维护社会稳定的角度提出要“改进社会管理、保持良好的社会秩序”。2003年7月,胡锦涛同志在总结非典经验教训时指出,要进一步加强社会管理体制的建设和创新,建立健全与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制。[11]2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》正式提出“加强社会建设和社会管理,推进社会管理体制创新”,建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年10月,党的十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,从健全社会管理格局、健全社会管理机制、完善社会治安防控体系等三个方面对加强社会管理的具体途径进行了部署。2007年,党的十七大报告对建设更加健全的社会管理体系提出新要求:“最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。[12]并提出进行以民生为重点的社会建设。2011年3月,全国人大通过的“十二五”规划纲要将“加强和创新社会管理”独立成篇。同年7月,中共中央、国务院又专门出台了我国第一个关于创新社会管理的正式文件《关于加强和创新社会管理的意见》,以构建社会主义和谐社会为目标,将社会秩序与社会发展贯通起来,实现社会建设与社会管理并举。

  应该看到,这十年里,经济与社会发展取得了巨大成就,尽管受到了世界金融危机的冲击,但是这十年仍然是中国经济发展最快、最平稳的十年,人民的物质生活水平上了一个大台阶。但是,就政府、市场、社会的关系来看,没有解决的问题也不少,政府与市场的关系界定还不够清晰;政府自身的改革还不到位,权力寻租和腐败问题严重;市场机制导致的收入差距过大问题依然严重,生态环境恶化趋势还未遏止。

  五、十八大以来:界定政府、市场、人民地位

  十八大以后,在市场经济体制确立、工业化进入后期、城市化水平超过50%、产业结构面临升级、收入差距过大的形势下,中国社会的主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,经济发展与社会建设的关系更加突出,中国共产党更加重视政府、市场关系和人民的定位问题,探索如何用好政府和市场这“两只手”,实现以人民为中心的发展。

  2012年11月召开党的十八大,针对改革开放三十多年来政府职能转变与市场经济体制存在的问题,又一次提出通过改革促进政府经济职能转变,从而进一步促进中国经济发展方式转变和保证全面建设小康社会目标的实现。十八大报告指出:“改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。”[13]要求“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。[14]2013年3月,李克强担任新一届政府总理后,在很多场合多次提出“转变政府职能,就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题,通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体的创造活力,增强经济发展的内生动力;就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。”[15]

  2013年11月9日,习近平在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出:“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点,经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系”。[16]“中央认为对政府和市场关系的问题,从理论上做出新的表述条件已经成熟,应该把市场在资源配置中的‘基础性作用’修改为‘决定性作用’”。[17]十八届三中全会正式提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

  这个阶段深化政府改革、加快经济职能转变,还体现在处理政府与行业协会的关系上。2015年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,总体要求为:加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,理清政府、市场、社会关系,积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩,厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,加强综合监管和党建工作,促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。这项改革措施在理清政府、市场、社会的经济关系方面意义重大,但是困难也不少,完善体制机制的路还很长。

  但是在实际经济运行中,政府与市场的关系不仅不清晰,而且是变动不居,因时、因事、因地、甚至因人制宜的。在强调发挥市场机制在资源配置中的决定性作用时如何避免和纠正其“失灵”的地方;在强调更好发挥政府作用时,如何避免和纠正其“失灵”的地方,仍然没有解决。

  就经济领域而言,十八大以来的6年里,面临主要挑战主要有三个方面:一是产业结构调整升级、环境保护与经济增长速度下行的矛盾;二是“脱实向虚”与金融风险增加的问题;三是人民群众的合理愿望不能得到满足的问题(食品安全、住房、医疗、法治)。

  十八大以来的6年,随着资源、环境、出口和国内需求的约束,中国的产业结构开始进入优化升级阶段,由中低端向中高端产业结构升级,因此普遍产能过剩和“三高一低”企业面临关停并转,这就导致经济增长速度下降、资本沉没、职工下岗转移、银行债务风险增加、政府财政收入减少。例如进入中国经济增长速度已经由前10年的年均9%以上降落到7%以下。如前所述,经济增长速度的下滑,在现有发展方式下,自然会导致就业人数、财政收入、居民收入的增幅下滑,使得一些社会矛盾凸显出来,这是党和政府不愿看到的,因此“保增长”、“稳增长”就成为党和政府的重要目标。而这种“熨平经济周期”的保增长、稳增长,就会产生“僵尸企业”,延缓产业升级,甚至增加金融风险,也使发展方式转变和生态文明建设落空,因此这是一个“两难选择”,供给侧改革艰难前行,效果不明显,是与这种多方牵制有很大关系。

  第二,前一个历史阶段出现的产业结构和资本“脱实向虚”苗头已成趋势,没有转变。在2002至2012年的10年间,一方面依靠基本建设投资和加入WTO扩大出口支撑了经济高增长;但是另一方面,作为拉动经济增长的“三驾马车”之一的居民消费却需求不足,劳动力成本提高,资源环境约束趋紧,地方政府公共服务要求提高但收入入不敷出。在这种情况下,房地产就成为拉动内需的主要产业,一方面房地产业搭上城市化加速的快车并且产业技术门槛不高,另一方面房地产业的大发展可以为地方政府增加财政收入,即“土地财政”。于是在资本、政府、居民“刚需”三重力量推动下,房地产业迅速扩张,特别是2008年世界金融危机爆发后出口萎缩,房地产业更是承担了保增长、保财政、保就业、吸纳社会游资的作用,房价一路上行,投入房地产业的资本和资金收益,不仅远远高于银行存贷款利息,也远高于生产性企业,因此大量银行和上市公司投资房地产。这种势头在十八大以后甚至愈演愈烈,直到2017年下半年习近平提出“房住不炒”,2018年下半年开始用行政手段严厉抑制房价上涨,才略见成效。

  “脱实向虚”的另一个表现是金融深化过度,大量资金在流通和金融领域内循环。一是大量资本进入流通领域,依靠规模来挤压实体商店,赚取商业利润,例如迅速兴起的阿里、腾讯、“饿了么”、“滴滴约车”、“支付宝”、“P2P”、“共享单车”、“拼多多”等;二是各商业银行规模迅速扩张,中国的工商银行、中国银行、建设银行、农业银行已经占据世界十大银行的前四,资产远超西方发达国家的银行。

  第三,人民群众的“获得感”、经济“安全感”并没有与经济发展同步提高。十八大以来,全国人均收入由2012年农村居民纯收入7917元、城镇居民可支配收入24565元,提高到2017年的农村居民可支配收入13432元、城镇居民可支配收入36396元。分别提高了69.7%和48.2%。但是由于在这个阶段城市住宅价格在全国70个大中城市平均上涨一倍以上,因此使得城市化过程中进城落户的农民和城镇居民形成了恐慌性或投机性购房,不仅相当部分收入流进了住宅,而且将未来的收入也预支出来,加上股市的低迷徘徊。作为中等收入者除了拥有的住宅升值外,实际消费被挤压下降。此外,食品安全问题、环境恶化问题频发,人民群众对近期发生的“疫苗事件”、租房价格上涨反响比较强烈,在一定程度上反映出人民群众的不安情绪。

  在与政府、市场关系紧密相关的社会建设方面,十八大以后,由于经济发展进入新常态、城市化快速推进、居民收入差距依然很大,社会不稳定的态势没有明显缓和,因此社会治理和维护稳定的问题依然突出。在这种形势下,一方面,党和政府将“和谐”、“共享”列入“五大发展理念”,加大了消除贫困和提高社会保障的力度。另一方面,继续加强社会治理。

  在消除贫困方面,十八大以来党和政府将“脱贫攻坚”摆在了突出位置,并取得显著成效。这个阶段,以习近平同志为核心的党中央加大政府扶贫投入,创新扶贫方式,实施精准扶贫、精准脱贫,成效显著,到2017年底,共有6000多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从10.2%下降到4%以下。在此基础上,十九大又提出到2020年消除贫困人口的庄严承诺,即通过多种方法,彻底解决剩余约3000万贫困人口问题,从2018年到2020年的3年里,平均每年要脱贫1000万人口,目前这已经作为全党和全国人民的三大攻坚任务之一,正在努力实现。

  在社会治理方面,中国的社会结构已经发生了很大的变化,新社会阶层已经成为重要社会力量。2017年10月21日,十九大召开期间,统战部答记者问时提到,我国民营企业近2500万户,它的作用和贡献可以用五个数字来概括,就是“56789”,“5”就是民营企业对国家的税收贡献超过50%。“6”就是国内民营企业的国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过60%。“7”就是高新技术企业占比超过了70%。“8”就是城镇就业超过80%。“9”就是民营企业对新增就业贡献率达到了90%。[18]2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,直接提出“加快形成科学有效的社会治理体制”的任务,“社会治理”成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。[19]2014年3月,我国的政府工作报告对“推进社会治理创新”作了具体部署,要求“注重运用法治方式,实行多元主体共同治理”。[20]

  2017年10月,十九大召开,进一步提出要打造“共建共治共享的社会治理格局”,这与2015年十八届五中全会提出的“构建全民共建共享的社会治理格局”相比,增加了“共治”的表述,进一步丰富了加强和创新社会治理工作的内容。并且,提出了社会治理的制度建设、提高四化水平和加强四个体系建设。

[参考文献]

  [1][2][4][5][6][7]中共中央文献研究室编.改革开放三十年重要文献选编(上).中央文献出版社,2008:348,350,892,902,1349,1729.

  [3]江泽民文选(第一卷).人民出版社,2016:226.

  [8]陆学艺.当代中国社会阶层研究报告.社会科学文献出版社,2002.中国网.当代中国社会划分为十大阶层[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/MATERIAL/105530.htm,2002-2-4.

  [9]中共中央文献研究室编.十六大以来重要文献选编(上).中央文献出版社,2003.

  [10]两型社会研究院编.两型社会干部读本.湖南人民出版社,2009:11.

  [11]胡锦涛文选(第二卷).人民出版社,2016:70.

  [12]中共中央文献研究室编.十七大以来重要文献选编(上).中央文献出版社,2009:31.

  [13][14][15][16][17][19][20]中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编(上).中央文献出版社,2014:16,15,293,498,499,512-513,850.

  [18]冉万祥.民营企业的作用和贡献可以用“56789”来概括[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/21/c_129724207. htm,2017-10-21.

(责编:任一林、谢磊)
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