治理之道：完善地方生态法律制度

习近平同志指出，山水林田湖草是一个生命共同体。生态系统包含大气、河流、土壤、矿产、动植物等生态要素，是各种生态要素相互联系的统一整体。这些生态要素相互影响，使得每一个地区的生态环境都与邻近区域有着天然的、不可分割的联系。比如，水源地的保护情况影响全流域的河流水质，河流水质又影响土壤质量、动植物生长情况等。因此，要有效保护生态环境，就必须坚持系统思维，完善地方生态法律制度，打造协同治理的地方生态法治体系。

当前，地方生态立法的协调机制尚不健全，难以满足整体协调推进生态法治建设的需要。根据宪法和立法法，我国采用中央立法和地方立法相结合的立法模式。无论中央立法还是地方立法，都可以为下位立法保留一定自主空间，使其能够根据本地区实际情况制定具体规定。然而，由于各地经济社会发展水平和生态环境状况不同，如何使地方立法既符合本地实际又促进地区间生态法律制度协调，就成为生态法治建设中的重要问题。针对这一问题，在地方立法过程中既要注重健全生态法律制度，又要使这些制度与相关地区的实际情况和发展需求相符合。为此，可以全面总结京津冀地区大气污染协同治理等地方立法协调中积累的有益经验，进一步探索创新地方共同立法模式。

共同制定法律文件。在生态治理方面的地方共同立法，是指具有地方立法权的机关在同一总体原则和指导思想下，就跨行政区域的生态事务形成共同的地方性法律文件。这种共同立法模式尤其适用于跨行政区域且各生态要素之间具有整体关联性的地区。地方共同立法不同于地方立法过程中的协调。后者是两个以上具有地方立法权的机关分别行使立法权，分头进行立法，分别制定地方性法律文件，同时在立法过程中进行必要的协调，使出台的地方性法律文件实现协调对接，形成各地都能接受的生态法律制度安排。前者则是要建设统一的生态法律制度。

适用同一立法程序。地方共同立法应在同一立法程序中完成，即相关立法机关共同起草草案，共同在所涉区域征求意见，进行立法听证、修改和审议，最终各方以共同的名义发布，成为各相关地方共同遵守的规范。在共同立法过程中，需要听取相关地方公民、法人和其他组织的意见，综合考量各地在环境、资源、产业结构、交通出行、建筑标准与规范、人口乃至人们生活习惯等方面的异同，充分尊重相关地方的实际情况。

地方共同立法还应就涉及生态环境的其他有关事项制定协调统一的法律规范，如地区生态保护标准、产业规制等，同时促进不同区域生态执法体制、执法标准、司法裁决的协调统一。在生态环境密切关联的地区，由相关地方立法机关共同进行生态立法，打造协同治理的地方生态法治体系，推动构建生态法治的利益共同体和责任共同体，可以为进一步深化生态文明体制改革、打破传统地方立法模式存在的区域隔阂进行有益探索。

（作者为中国浦东干部学院副院长、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

《 人民日报 》（ 2018年12月11日 07 版）