论耕地流转问题

10年前写《徐庄土地合作试验》，我的观点很明确：推动耕地流转刻不容缓。当初我的考虑是，中国近20亿亩耕地，有8亿农村人口，人均耕地仅2亩多，若是不搞规模经营，农民在2亩多耕地上无论种什么都不可能脱贫。后来在河南豫东农村调研，和农民一起算过账，得出的结论：户均耕地要有50亩才可能致富。

于今10年过去了，耕地流转在各地风生水起，其做法也基本大同小异。归纳起来，大致有三种模式：一是公司+农户，即农户将耕地经营权流转给了龙头公司；二是农户+合作社，即农户将耕地入股到村集体合作社；三是农户+合作社+公司，此模式中合作社只是中介，一方面接受农民耕地流转，同时又将集中耕地的经营权整体流转给龙头公司。

早在上世纪90年代初，邓小平预言农村发展有两个飞跃：第一个飞跃是实行家庭联产承包责任制；第二个飞跃是发展适度规模经营。今天耕地流转的势头显然印证老人家当年的洞见，所以我这里不再讨论耕地是否需要流转集中，而重点讨论耕地应该向谁集中？或者耕地由农民自己集中的前提是什么？

据我观察，时下耕地流转大多是向龙头公司（工商企业）集中。何以如此？一个重要的原因，是农民手里缺资金，而规模经营需有大量的资本投入。前不久在南方农村调研，我看到当地农户以每亩300—500元的价格将耕地经营权转让给了龙头公司，曾问当地干部，农民为何愿意低价转让？当地干部说：农民自己搞不了规模经营，若分散经营，每亩年收入差不多也是300—500元。

骤然听，农民照此价格转让土地经营权似乎并未吃亏，可真实情况并不尽然。调研中我一路上不断听到有基层干部抱怨，说现在推动耕地流转难度大，不少农户不愿转让耕地。为了让农民转让，县里还派干部下乡驻村，责任到人，一家一户地去劝说农民。一语道破，原来目前农村耕地流转并非完全出于农民自愿，而是由地方政府在背后推动的。

由此我想到了耕地产权保护。农村耕地实行“三权分置”后，所有权归村集体；承包权和经营权归农户。在经济学里，承包权和经营权相当于产权。具体说，产权是指耕地的使用权、收益权、转让权。顾名思义，转让权包含有“转让”或“不转让”两种权利。这是说，保护耕地产权不仅要保护农民自愿转让的权利，也要保护农民不愿转让的权利。

于是这就带出了一个问题：农民不愿意转让耕地经营权而地方政府却要求转让，此举是否侵害了农民的耕地产权（不转让的权利）？我的看法，地方政府的初衷绝不是要损害农民的利益，相反是为了帮助农民增收。有位乡干部介绍说，农民将耕地流转给龙头企业后，不仅可得到耕地转让费，同时还可就近到龙头企业打工，每月拿到1000元左右工资，年收入可达上万元。听得出来，这位乡干部认为耕地转让无疑是对农民有利。

乡干部这样看，可你猜农民怎么看？我做入户调查时有农民说：在村里打工能赚工资，到城里打工也一样挣工资。现在企业支付的耕地流转费每亩不足500元，而企业用流转的土地搞规模经营，每亩收益在5000元以上，如果耕地由我们自己集中，再请省里农业技术专家当顾问，每亩年收益绝对不止500元。这位农民说得没错，后来我在吉首隘口村看到农民自己成立合作社，每亩收益达到了7000元。

值得研究的是，搞规模经营需要基础设施投资和引进科技，农民自己没有钱怎么办？在调研中我发现，但凡以农民为主体搞规模经营的地区，都是用耕地经营权抵押从银行取得贷款。可是此做法目前只是在少数地区试点，面上并未推开。问题就在这里，耕地经营权若不允许抵押融资，农民搞规模经营的资金从何而来？

说实话，对耕地经营权不能抵押，多年来我一直有疑惑。政府当初作此规定，据说是因为农民没有耕地所有权。令人不解的是，我国法律明确规定资产使用权与收益权可以用于抵押，如国有土地的使用权就可抵押贷款；而工商企业的特许经营权、高速公路收费权等也都是银行认可的抵押物。既然国有土地和工商企业的经营权可以抵押，为何农民耕地经营权不能抵押呢？

另有一种解释，说如果允许农民把土地经营权抵押，一旦农民还不了贷款将会导致农民失地。我认为这种担心是杞人忧天。要知道，农民抵押给银行的只是经营权，即便日后还不了贷款，银行处置的也只是经营权，农民并未丧失承包权。想深一层，农民若将耕地经营权流转给企业，也同样会失去经营权。对农民来说两者是一回事。不同的是，农民将耕地流转给企业，是真正失去经营权；而抵押给银行，只是有可能失去经营权。

其实，耕地经营权能否抵押融资，从操作层面看关键在银行。当前银行对接受耕地经营权抵押顾虑重重，一方面是现行政策规定银行处置耕地经营权必须征得农民同意，否则不能处置；再一个原因，是没有全国性的耕地经营权流转市场，虽然各地已建立了区域性流转平台，但交易主体不多，银行难以通过这样的平台及时转让耕地经营权。

写到这里，本文的结论是：要推动以农民为主体的规模经营，必须允许农民用耕地经营权抵押融资。为此我提三点建议：一是尽快修订相关法律法规，确立用耕地经营权抵押的合法性；二是加快建立全国性耕地经营权流转市场，一旦出险，以便银行及时转让耕地经营权；三是由财政出资设立风险补偿基金，为金融机构适度分担或缓释贷款风险。