新一轮市场监管机构改革的特点、影响、挑战和建议

[摘 要] 党的十九大对深化机构和行政体制改革作出重要部署，要求统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门和内设机构权力、明确职责。新一轮市场监管机构改革，旨在打造一套适应新时代要求的统一市场监管综合执法的制度体系，以系统完备、科学规范、运行有效为原则，针对以往市场监管“多头管理”的弊端，从根本上瓦解了部门利益固化的藩篱。分析新一轮市场监管机构改革的特点、影响和挑战，提出化解策略，对于改革市场监管体系，实行统一的市场监管，建立统一开放竞争有序的现代市场体系具有重要意义。

[关键词] 市场监管；机构改革；政府职能；治理能力

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）的设立，具有鲜明的以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引的特点，是改革开放以来我国市场监管体制改革的重大突破，是全世界市场监管制度实践的重大创新。市场监管总局的设立，符合党中央推进市场监管体系和治理能力现代化的要求，[1]充分发挥了中国特色社会主义制度的优越性，汲取了人类文明的有益成果。市场监管总局的设立，对营造公平竞争的市场环境、构建让消费者放心的市场制度、推进我国经济从粗放增长转向高质量增长、建设创新型国家、建设现代化经济体系都将产生深远的影响。

一、新一轮市场监管机构改革的特点

（一）完善市场监管体制，优化政府机构设置和职能配置

组建市场监管总局，是中国特色社会主义进入新时代，在继续加快完善社会主义市场经济体制的进程中，完善市场监管体制的重要举措。实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。市场监管总局的成立，有利于清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管和执法体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，实现产权有效激励、市场要素自由流动、市场价格反应灵活、市场竞争公平有序、企业优胜劣汰，激发各类市场主体活力，培育具有全球竞争力的世界一流企业和放心消费市场。

新一轮市场监管机构改革，旨在优化政府机构设置和职能配置。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众“买得放心、用得放心、吃得放心”，将国家工商行政管理总局（以下简称“工商总局”）的职责，国家质量监督检验检疫总局（以下简称“质检总局”）的职责，国家食品药品监督管理总局（以下简称“食药监总局”）的职责，国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建市场监管总局，作为国务院直属机构。其主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

（二）“三总局”合并，明确监管责任主体

新一轮市场监管机构改革，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。市场监管总局，是将原工商总局、质检总局、食药监总局“三总局”合并，顺应了现代市场经济发展需要统一市场监管的趋势和要求。

统一市场监管，将工商管理，质量监管，食品药品的法律、标准等监管规则及监管机构全部统一，有利于维护市场主体公平竞争秩序和消费者权益，充分发挥市场竞争机制作用。原来工商部门负责市场流通领域的监管，质监部门负责生产领域的市场监管，食药部门负责食品和药品的监管。随着大生产、大流通格局的形成，分环节的监管体制，容易引发监管机构间推诿扯皮，导致市场监管错位、缺位和不到位。特别是，随着人民群众越来越关注健康权，任何有关食品、药品等健康性消费品的风吹草动都会招致社会舆论草木皆兵。

统一市场监管、推行综合行政执法、构建社会共治机制，是深化政府市场治理能力的一场深刻变革。下一步，要加速市场监管行政部门的行政体制改革，改变原来市场监管和综合行政执法职能分散在不同行政部门的旧体制，真正解决现行市场监管体制存在的职能交叉、资源浪费、信息沟通不畅、部门法律冲突、力量分配不均、监管部门间互相推诿等问题，填补现行市场监管存在的空白、缺位，纠正越位，降低行政成本、提高行政效率。

（三）“六大职能”合并，消除“九龙治水”弊端

市场经济发展形成的大流通、大市场，呼唤着统一监管和综合行政执法。然而多年来，中国市场监管沿袭“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门管理体制，市场监管和综合行政执法职能分散在不同行政部门，不利于在市场监督管理中及时发现和防范风险，也大大增加了企业的制度成本和交易成本，监管部门间 “有利益就抢，没利益就让”现象频发，在敏感性问题或争议性领域互相踢皮球。

针对上述弊端，新一轮市场监管机构改革设立市场监管总局，将政府对流通领域的工商监管、生产领域的质量监管、生产和流通领域的食品和药品监管、价格监管、知识产权保护、反垄断等六大市场监管职能（简称“六大职能”）归一，统一监管、综合执法。坚持目标导向和问题导向，组建市场监管总局，从体制机制上消除“九龙治水”的弊端，充分利用统一监管和综合行政执法覆盖全国的优势，解决多部门监督管理的职能交叉、互相扯皮、监督管理不到位的问题，切实履行政府市场监管的基本职责，有利于形成宽松便捷的市场准入环境、公平有序的市场竞争环境和安全放心的市场消费环境，有利于全国统一大市场的繁荣发展。

一是将价格监督检查职能归于市场监督管理总局，有利于市场价格统一管理，降低行政成本，提高行政效率。在新一轮机构改革之前，在国家层面，隶属于国家发改委的价格监督检查和反垄断局，负责指导全国价格监督检查与反垄断工作，明确实施检查的法律法规依据和政策界限，组织实施全国性价格、收费监督检查，查处重大案件等等。在省、市两级政府，价格监督检查部门有的是发改委，有的是独立的物价局，还有的是发改委下设的物价局，等等。改革之后，价格政策的制定还是在发改部门，价格监督检查职能由市场监管部门行使，把宏观政策制定和微观市场监管职能分开，既加强和丰富了市场监管部门的价格监督检查手段，又有利于更好发挥发改部门作为经济综合协调部门的职能作用。

二是将知识产权保护职能归于市场监督管理总局。监管与知识产权保护休戚与共，供给侧结构性改革和品牌大国战略、质量强国战略相辅相成，保护知识产权是品牌大国战略和质量强国战略的基础。统一市场监管和综合行政执法，能有效地打击侵犯知识产权的假冒伪劣和“假冒名牌不伪劣”的侵权违法行为，保护民族企业创新和“大众创业、万众创新”的积极性。

三是将反垄断职能归于市场监督管理总局。反垄断是维护市场秩序的重要抓手。新一轮机构改革之前，反垄断行政执法主要通过商务部、国家发改委和工商总局三大机构实施，虽然执行同一部法律，但各司其职、互不隶属。新一轮市场监管机构改革吸收国外成功经验，将反垄断行政执法职责授予一个机构，即市场监管总局，统一反垄断法执法队伍，有利于有效执行《反垄断法》，准确界定反垄断法覆盖范围，促进市场公平公正竞争，提高市场竞争效率。

二、新一轮市场监管机构改革的深远影响

（一）实现政府市场治理能力现代化的新突破

深化国家市场监管机构改革，是贯彻供给侧结构性改革的重大制度性变革，有利于推进政府治理市场能力现代化，围绕建设现代化经济体系，坚持质量第一、效益优先，促进经济结构优化升级。构建市场机制有效、微观主体有活力的市场经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力，有效地促进经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，实现质量第一、效益优先。[2]

学术界和社会大众经常讨论一个问题：高质量安全性的产品是生产出来的还是监管出来的？高质量安全的产品既是生产出来的，更是监管出来的。从充分发挥市场配置社会资源的决定性作用来讲，高质量安全的产品必然是生产出来的；从更好发挥政府作用的角度来看，高质量安全的产品也是政府监管出来的。政府统一市场监管能力越强、水平越高，生产、流通等环节的企业守法水平就越高，产品的质量和安全就有保障。

（二）营造良好的市场竞争秩序，破除“劣币驱逐良币”难题

市场监管总局真正实现大部制，发挥市场监管领域统一组织协调的综合监督管理职能，兼顾专业化和统一性，强化行政执法和现场监管职能，建立高效、科学的市场监管和行政执法体系。市场监管总局负责法律、法规、规章、方针、政策、规划、标准等制定，依法监督管理各类市场主体，规范和维护市场经营秩序，负责监督管理市场交易行为和网络商品交易及有关服务行为，承担产品质量、食品安全等监督管理责任，组织开展有关服务领域消费维权工作等。

如果通过统一市场监管和综合执法，能够形成良性循环，就能够痛击“劣币驱逐良币”，形成“以良币驱逐劣币”的良好秩序，为企业创造公平竞争的市场环境，为投资者创造安全可靠的投资环境。企业生产和销售的产品质量和安全性越高，消费者购买意愿越强，民族企业发展的市场环境越优良。消费者多买放心消费产品，刺激企业增加投资，消费和投资共同助力经济增长。一是严厉打击假冒伪劣产品，让生产假冒伪劣产品的企业无处藏身，让违法企业处处碰壁、无路可走。二是为遵纪守法企业成长壮大保驾护航，降低消费者选择和搜索成本，减少社会资源浪费。三是培育企业责任主体意识，激励企业生产和销售优质产品。

（三）补齐制度短板，培育经济新增长点

市场监管总局统一市场监管，从严重制约市场发展的重要领域和关键环节，从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，一手“补硬短板”，严格市场执法；一手“补软短板”，健全产品标准、保护知识产权。一是有利于企业创新产品，以新产品供给创造新的消费需求，填补处于产业链高端的产品，形成新经济增长点。二是有利于提升传统产业链，提高传统产品的层次和质量，以产品升级适应居民收入提高后的新需求，解决当前产能过剩中的低端产品过剩、低收入相对应的普通产品过剩、山寨产品过剩、信誉度低的产品过剩问题。三是企业创新产品和提升产业链都有产业联动效应，有利于带动相关产业和企业发展。

（四）重塑消费者对国产品牌的信心

近年来，国人热衷于海外消费，固然有关税、价格、汇率等经济原因，更重要的原因是：国内市场监管缺位，难以有效地保护消费者权益，消费者对国货缺乏信任感和信心，宁可到境外购买高价消费品也不愿意在国内消费。

组建市场监管总局，加强市场监管和执法能力建设，营造安全放心的消费环境，恢复中国消费者对中国产品质量和安全的信心，使得消费者能够放心地消费国内的产品，国内消费市场就会迅速扩张，并形成经济新增长点。例如，在“十三五”期间通过加强市场监管维护消费者权益，恢复年轻妈妈们对中国奶粉的信心，让巨大的、稳定的奶粉消费市场重新从国际市场回归国内市场，让中国从奶粉进口大国重新转为出口大国。[3]

（五）提升中国产品国际竞争力

近年来，中国制造的国际影响不断提高，国际市场需求也成为我国经济全球竞争力的重要支撑。但与国际先进水平相比，我国产品的质量和档次仍然有较大差距，在很多外国消费者心目中是低价低质的代名词，严重影响了我国产品的国际竞争力，也将给 “一带一路”倡议的全球经济布局带来负面影响。

目前，影响我国工业品出口的技术性贸易措施基本属于典型的市场监管范畴，原先“九龙治水、各管一段”的市场监管体制监管缺位和空白点多，质量问题频发。通过统一市场监管和综合行政执法，实现全链条、全过程的无缝隙监管，将切实有效提升中国产品质量，提升出口产品的质量，增加出口附加值，增强我国产品的国际竞争力，培育和壮大中国经济，助力“一带一路”建设。

三、新一轮市场监管机构改革面临的挑战

（一）地方市场监管体制冗杂

原有市场监管机构改革采取了从基层开始的方式，鼓励地方政府因地制宜，不同层级、不同职能的新机构在管理模式上差异性明显。这就导致目前全国没有统一的市场监管模式，各地机构设置不同，基层执法机构复杂多样，机构数量、机构名称、执法证件和制服都不统一。如辽宁、吉林、江苏等地，在县级层面采取工商、质监、食药监“三合一”。安徽、山西、河北、湖南、四川部分基层是工商、质监“二合一”。浙江的舟山实行工商、质监、食药监“三合一”，浙江的宁波是工商、食药监“二合一”，而宁波各县级局则实行工商、质监、食药监“三合一”。

如此冗杂的监管和执法体系，工作层面存在上下对接难的问题，也给服务市场主体和人民群众带来许多不便，社会很难理解。目前，工商总局、质监总局、食药总局等部门对市场监管和行政执法都有明确的规章制度，制式服装、执法证件、执法文书、执法程序、办案系统、投诉举报系统都有各自不同的规定。有基层工作人员指出：“现在的情况是‘上面千条线，下面一根针’，上层是多个部门分头管理，基层往往感到无所适从，加重了基层负担，弱化了市场监管执法，影响了政府的信誉和权威。”

（二）部门法律法规互相冲突

市场监管机构合并之后，基层部门在开展市场行政执法过程中，既面临原有不同部门法律法规的冲突，也面临违法案件触及多个部门的法律法规适用问题。工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，质监总局《质量技术监督行政处罚程序规定》，食药监总局《食品药品行政处罚程序规定》，分别对工商、质监、食药监部门办理行政处罚案件作出了程序性规定。这些法规的具体要求并不一致，表现在：执法主体身份、执法主体资格、立案时间、核审案件、案件办理期限等方面。

比如，案件办理期限方面，工商部门要求自立案之日起90日内作出处理决定，案情复杂的，经机关负责人批准，可以延长30日，特别复杂的，由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。质监部门要求立案之日起3个月内作出处理决定，案情复杂的，经主要负责人批准，延长30日，特别复杂的，报请上一级质量技术监督部门批准，适当延长办案期限。食药监部门要求在60日内办结，情况复杂的，经批准可适当延期，延期一般不超过30日。

（三）行政执法的信息化治理能力亟待加强

一是工商、质监、食药系统的执法办案软件系统、处罚公示系统不统一。目前三个部门都有各自的执法办案软件系统，软件系统的要求各不相同，对案件公示的要求也不一致，有些地方市场综合监管部门反映每天办公和办案要打开三个不同系统，市场监管和行政执法效率低下。

二是案源信息来源渠道管理和流转处理的信息化水平不高。对于投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办以及巡查检查发现的各类案源信息未能有效利用信息化手段进行扎口管理；对案源信息的流转处理也未能有效利用信息化手段，应按照分级管辖的原则进行分配，并全程电子化跟踪。

三是利用信息化手段收集案件证据的能力不强。执法办案的证据收集多数采用现场检查、询问笔录等方式取得。如果当事人采用关闭电脑、删除电子文件等方式拒不配合，则会陷入不能取证的尴尬境地。尤其是随着移动电子商务、微商等新型社交媒体营销、跨境电子商务的快速发展，网络交易违法行为、手段的不断翻新，给监管执法带来了发现、调查、取证等环节上的一系列难题。

特别是，网络产品和网络交易监管手段相对滞后。面对网络交易这样以技术手段为基础，以互联网为运维空间的商业活动，传统的监管手段已经无法满足监管需求。基于互联网的特点，借助信息技术手段开展监管执法工作显得尤为迫切。目前，工商总局和各地工商（市场监管）部门初步建成了平台系统，但是技术和业务融合不够，距离对违法行为精准收集、保存、认定电子证据的目标还有差距。

四、深化国家市场监管机构改革的对策建议

（一）完善市场监管法律法规

完善市场监管法律体系需要一部统一的《市场监管法》，综合考虑线上、线下统一市场监管，明确市场监管机构的法律地位、权力和职责，明确规定进行市场监管目标、范围与手段，规定行业受监管的业务和竞争性业务，市场监管的法律程序和方法等。此外，还需要加快制定一部专门的《电子商务法》。现有的监管依据主要是《消费者权益保护法》《合同法》《广告法》《产品质量法》等等。这些法律在传统商业市场上对消费者权益保护就不充分，加之电子商务是在这些法律出台后才出现的，不适应网络交易的特殊性，更缺乏针对性。力争在加强事中事后监管上取得新进展，维护市场公平竞争，促进优胜劣汰，为供给侧结构性改革创造良好市场环境。[4]

（二）强化信息化支撑

强化市场监管机制创新的信息化支撑，加快全国“一张网”建设，加快建设全国市场监管“六大职能”统一的信用信息共享交换平台，形成以信用管理为核心的新型市场监管机制。完善产品“黑名单”制度，信用信息及时向社会公布，让侵犯消费者权益的企业，受到监管部门、市场和社会的多重惩戒，增强诚信守法的自觉性。

关键在于整合消费者申诉举报平台和“三总局”案件情报中心平台系统。首先，将12315（工商）、12365(质监)、12331（食药监）、12358（发改委价格监管平台）整合成一个平台，建立投诉举报指挥中心，全面承担涉及市场监管领域的咨询、举报、投诉工作，确保受理、分流、处置、监督各环节责任落实到位。其次，组建案件情报中心平台。平台组成主要包括网络情报监测系统、网络证据信息收集系统、综合信息整合系统、情报信息研判系统、案件理论支持系统和情报信息服务平台。明确相关部门对案源信息统一管理，利用信息化手段对投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办以及巡查检查发现的各类案源信息，按照案件分级管辖的原则转交相关执法部门处理，并对分配流转出的案源信息进行全程电子化跟踪，督促各级市场监督管理部门依法办理。

（三）建立一支综合执法队伍

一是加强综合行政执法的统一性和规范性，按照新组建国家市场监管总局的规章统一原工商、质监、食药监等部门的执法要求，统一规范执法标准、执法程序、执法制服、执法证件、执法文书等，解决基层执法中面临的难题。二是整合原来“三总局”相对独立、互不兼容的办公系统，建立统一的办公自动化平台，提高工作效率。三是推行消费者投诉“一门受理”制度，着力解决消费者缺乏专业知识难以维权等问题。将现有的投诉渠道梳理整合到归一个部门，其他各行政部门作为后台支撑分别行动。“一门受理”需要各地设置统一的投诉电话、统一的网上投诉网址，统一的面谈办公窗口等，方便消费者投诉。无论通过什么渠道投诉，受理窗口接到投诉后，必须在规定时间内给出答复并作为绩效考核指标。消费者维权遇到专业性强的问题，可以指定或委托消费者协会、专业中介组织、质量检验机构等进行专业化检验、检测和论证，甚至实行“一对一”指导，对消费者投诉的问题予以专业性指导并提供咨询建议，实现综合执法改革与监管专业性的兼容。[5]

（四）加强社会共治，充分发挥行业协会作用

相比数量众多、地域分布广泛的生产、销售企业来说，政府市场监管的资源和力量永远都是有限的，因此就需要充分调动社会力量参与共治。在社会共治的多元市场监管网络中，政府应充分发挥社会中介组织、媒体和公众的作用，逐渐从单一主体转变为引导者。

一是发挥行业专业协会作用，促进企业自律。行业协会作为企业自发形成的中介组织，其产生本身就意味着企业自身主导的监管，行业协会的充分发展会促使越来越多的企业主动或被动地参与提高自身水平、优化市场服务、减少市场冲突，潜移默化地培养企业的自我监管意识和监管能力。

二是强化社会议事协调机制，促进交流沟通。一方面，行业协会植根于企业，能及时了解会员企业经营活动，反映行业呼声。另一方面，行业协会充分履职需要与市场监管部门进行有效交流和衔接。强化社会议事协调机制，既容易被企业接受，又可大大降低政府监管成本。

参考文献

[1] 党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 王健,王鹏.经济学永恒的命题与供给侧结构性改革[J].福建论坛，2016(8).

[3] 王健，林立.加强市场监管 扩消费稳增长[J].行政管理改革，2016(5).

[4] 张茅. 推进中国商事制度改革和市场监管将从五方面着手[Z].中国新闻网，2018-03-19.

[5] 刘鹏.中国市场经济监管体系改革:发展脉络与现实挑战[J].中国行政管理，2017(11). 

来源：《行政管理改革》2018年第7期