中国社会政策阶段性演变逻辑

虽然对社会政策变迁的解读各不相同，但是，也存在一个共识，那就是认为最初的社会政策仅仅是解决社会问题，尤其是贫困问题，而后来的社会政策则转向对公民社会权利的强调和重视，按马歇尔的理论，那就是使所有公民获得社会权。20世纪80年代福利国家出现危机后，有许多讨论把危机归咎于福利水平过高以及对社会权的过分强调，因此出现了对社会权的许多反思。有学者则提出了所谓的发展型社会政策和社会投资理论，认为社会政策不限于为人们提供福利，更重要的是将社会政策与发展结合起来，即社会政策可以提升人力资源、为多元社会治理提供空间等。“福利国家改革策略的转变，从缩减到谈判到激活（activation）再到二元化。”［1］在Giuliano Bonoli看来，“缩减”指“相对温和的津贴削减”，而“谈判”指“在更多妥协和协商的基础上进行改革”，而“激活”则是“转向最大化就业的改革策略”，出现“社会投资”、“积极福利国家”等标签，最后阶段则是“二元化”，即“被认为是劳动法及受到良好保护的工人和那些依据临时合同等其他形式的不稳定就业的工人之间的差异”。［2］还有研究者具体地分析了北欧、英国、法德、南欧乃至中欧不同国家和地区的社会政策和福利的变迁［3］。事实上各国和各地区的社会政策变迁各有自身的路径依赖和特殊的社会经济乃至文化因素，这也决定了对欧洲变迁的解读并不一定适合对中国过去几十年社会政策的变迁，“欧洲福利国家面临的挑战与中国及其其他亚洲国家面临的挑战很不相同。”［4］但是，这并不意味着从欧洲社会政策转变中不能找到一些有助于理解中国社会政策变迁的相关知识乃至理论观点，否则社会政策的比较研究也就失去了最后的意义和价值。本文试图从中国社会政策演变过程并参照欧洲社会政策变迁的相关分析，展开相应的研究、讨论和分析，目的在于把握中国社会政策的发展阶段和未来的发展方向。

一、研究问题和分析框架

西方国家社会政策和社会福利的发展变化，一直伴随着相应的争论，在中国也是如此，随着中国经济进入新常态阶段，相关的争论就更为激烈，主要集中在“福利社会”（福利国家）论与“高福利陷阱”论之争上，前者认为中国还需要加强福利社会（福利国家）建设，而后者则要警惕高福利陷阱。［5］实际上这两个观点并不是绝对的对立，后者只是表明在福利社会建设上要防止“高福利陷阱”。那么人们不禁要问的是，中国的福利水平究竟有多高？福利水平究竟多高最为合适？按什么标准来衡量福利是最为合适的？中国是否陷入了“福利危机”？这些都是老问题，但是依然没有获得普遍认可的解答。

社会政策的一个重要功能是为了解决社会问题和化解社会风险，“改变各种处境、制度、习惯和行为。而在这里，我们应该留意，政策的概念只有在我们（社会、群体或组织）相信自己有能力促成某些变化的时候，才有意义。……用在这里，‘政策’一词有着行动取向和问题取向的意义”。［6］社会政策具有再分配和创造生活机会等功能，［7］实际上应对的也是分配和生活机会不平等的问题。不同的学者对社会福利的诞生给出不同的解释，背后有一个共同的逻辑，社会福利（社会政策）是工业化的产物，或者说用来应对工业化带来的问题而出现的，因此一开始仅仅作为应对这些问题和风险的应急措施或对策，到19世纪末特别是20世纪，则发展成为一种价值或意识形态，成为不同国家形态的区分标志，正如艾斯平·安德森划分的三个福利国家那样。

从实践的逻辑上看，先是有各种社会问题和风险，然后转化为人们的需求意识，再外化为行动和政策。从社会政策角度来看，并不是所有问题都是它们所要解决和面对的，一方面社会问题是分领域和分层次的，另一方面不同的国家由于社会、经济、政治乃至文化差异，因此采用的社会政策都很不相同，于是就有了不同的福利模式。但是研究者总企图从这些不同中寻找共同和普遍的规律和逻辑，于是就有公民权理论、社会需求理论、可行能力理论、社会冲突理论、自由主义理论、保守主义理论、社会民主主义理论等等。虽然中国的情景与欧美国家有很大的不同，但是，欧美国家的许多社会政策理念还是对最近三十多年中国社会政策的演变和走向产生了巨大的影响，这也许是由于社会政策在演变中不仅有各国的特殊性，而且也有其一些基本的相似性或共同性，那就是满足一定的需求和体现一定的权利。

这里借鉴社会需求理论和公民理论来分析和探讨中国社会政策的阶段性问题。在社会问题和社会风险中，有一些属于对生存需求具有严重影响或者损害的问题，而有一些则属于对生存需求影响不大、但是与提高生活质量和社会质量密切相关的问题。前者更多的属于个体的生理性问题，后者更多的属于社群层面的社会性和文化性问题。中国在过去近40年处于从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会、从乡村社会向城市社会转型的过程，是一个实现全面小康社会的发展过程，也是一个从开始解决温饱问题慢慢地过渡到解决美好生活问题的过程。20世纪80年代我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。党的十九大提出当前中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。这也就决定了社会政策走向，在满足人们对美好生活的追求上，社会政策一方面是主要手段，另一方面也是短板和不足。马斯洛的需求理论认为人的七大需求在实现过程中是依次递增的，先解决温饱问题，然后才考虑安全、尊严、审美、发展等需求问题。［8］莱恩·多亚尔和伊恩·高夫认为，“需要是人类行为和互动的前提”，他们讨论了基本需要和中间需要以及满足需要的前提条件，其中基本需要包括健康与生存需要、自主需要，而中间需要涉及的内涵更丰富，包括食物和水、住房、工作和自然环境、保健、童年安全、重要的初级关系、经济安全、人身安全、健康安全、安全的节育和生育等等。［9］

与此同时，需要不仅仅只是自然的生理性现象，而且还是社会性和文化性建构，与权利、权力有着密不可分的关系。哈里斯认为“社会政策的导向应该是保证一个社会的公民得到一系列的人生机会”，［10］也就是说，生存和发展不仅仅是人的自然需要，更是一种社会权利，由此可以分为“满足最低需要的权利”和“满足最优先水平的需要的权利”。当然权利与义务、责任是直接关联的，“作为一个人，而不仅仅是一具活的躯体或一个动物，只有意识、交流和树立目标和信念的能力是不够的，个人还必须承担责任”。［11］而马歇尔将社会福利视为公民权中的社会权利，而社会权利不是抽象的概念，而是有着内在的、丰富的含义，也就是说，即使是社会权利，也有基本优先和更高最优层次之分。

基于以上有关研究，我们将需要与权利进行了排列组合，形成了四个类型：基本需要与优先权利、基本需要与普遍权利、高级需要与优先权利、高级需要和普遍权利。这里所指的基本需要与莱恩·多亚尔和伊恩·高夫的基本需要有一些差别，主要还是指生存需要，或者说解决基本生存所需要的衣食住行等基本问题，这是基本的生存权，因此需要优先获得解决。中国长期以来都在解决这个基本的温饱问题，在中国社会政策中存在兜底保障这层含义，就是满足这一基本生存问题，其中当然包括基本的健康问题。在社会中也许只有部分人需要兜底保障，而其他人则不存在基本生存问题，所以社会政策用于解决兜底问题，也只是把部分人的权利优先考虑，而没有惠及所有人，英国的济贫法属于这个层面的社会政策。而社会政策从早期的济贫解困发展到成为满足所有人的基本需要，这已经被马歇尔圈定为社会权利，也就是说人人享受基本的福利，属于兜底普惠或者基本普惠。在福利国家建设上，欧洲国家随着经济发展，在20世纪60年代开始就构筑更好的福利体系，后来被一部分学者判定为“高级福利陷阱”，也就是国家承担不起的一种福利。但是，从80年代福利国家危机以来，虽然社会政策进行了明显的改革，但是，福利水平并没有出现明显的下降。“尽管新保守主义大肆宣扬私有化和收缩社会福利，在英美两国，普遍的社会公共福利的框架，特别是教育、健康和收入保障，基本上没有受触动。”［12］因为“简单地说，福利国家背后的总原则是，政府应该又必须承担起为所有公民提供过得去的最低生活水平的责任”。［13］这个责任包括较高而稳定的就业、一系列普遍的公共服务和社会援助等。这个责任可以是底线普惠，也可以上升到高水平兜底。实际上欧洲不少国家已经到了高级普惠，甚至从生活质量转向社会质量的建构。

表1（略）

福利国家危机的本质不是政府是否在财政上承受不了，而是社会成员的责任和积极性得不到彰显，能力得不到提升，由此降低了社会经济发展的动力以及社会的合作（原子化或个体化）。“通过促进提前退休诱使人们退出劳动力市场、提高长期失业者福利、降低伤残抚恤金申请难度、缩短工时等都让人想起大陆国家‘不工作享福利’困境，而这种情况直到20世纪90年代一直在政治上受到欢迎。”［14］从20世纪90年代开始，欧洲福利国家开始转型改革，借助于新公共管理和新公共服务理论，社会投资理论、发展型社会政策而纷纷登场，福利国家向福利社会转型，单一福利向混合福利转变，协商、多元参与和赋能等成为积极社会型社会政策的核心要素。这可能是当前社会福利发展到最新的一个阶段——多元参与发展阶段。

欧美国家社会福利发展经历了兜底（包括高水平兜底）、底线普惠、高水平普惠和多元参与四个阶段，历经400多年，是否可以用来剖析和解读中国过去30多年的社会福利建构历程呢？实际上这里对欧美国家的社会福利演变进行了合乎中国情景的重新建构和解读，是有一定的解释力的。我们认为，这四个阶段正在中国进行之中，前一个阶段与后一个阶段，既有时间先后的序列，更有内在的逻辑关系，后一个阶段必须在前一个阶段的基础上推进，不存在跨越性的建构，否则会产生许多的内在张力和问题。

二、当代中国社会福利的历史和逻辑起点

世界各国的社会福利起源与工业化、现代化直接关联，其初始宗旨是为了解决工业化带来的社会问题和社会风险，尤其是解决贫困问题，但是，并不是一开始就有明确的价值取向和意识形态追求。虽然世界各国已经形成不同的社会福利模式，但是任何模式并不是一开始就已经定型，而是经历了一定时间的演变而逐渐形成的。当前中国曾被一些学者归类为东亚的生产型社会福利模式，就目前的情况而言，中国与日本、韩国的差异还是很大的，因此将其归为一类，勉为其难，不一定合适，对此有人已经提出质疑。而且，任何所谓的社会福利模式并不是一成不变的，特别是对中国这样一个正在处于高速发展和变迁的发展中大国来说，目前说她的社会福利模式已经定型，为时过早。在安德森·艾斯平看来，社会福利模式的演变并不是无规律可循的，而是受其社会结构、文化传统以及经济结构的影响。由此，我们在探寻中国社会福利演变过程的时候，不能不先来追溯其历史和逻辑起点。

当代中国的社会福利演变遵循的是什么样的路径依赖呢？家庭福利、村落福利、邻里福利等可以追溯到很久之前，但是，与当前中国社会福利直接相关的还是计划体制。这个体制不仅影响到国家在后续的社会福利变迁中的角色，而且也影响长期以来形成的家庭福利、村落（或社区）福利和邻里福利等。可以说，计划体制成了探讨和观察当前中国社会福利的历史和逻辑起点，表现在两个基本方面：城乡二元差异、城市单位制和农村公社制。对这两个方面的研究和讨论已经很多了，这里需要指出的是，计划体制的这两个鲜明特点一直左右和影响后来的中国社会福利变迁和建构。

城乡二元差异，即城市和乡村有着明显的社会福利差异，城市居民与农民在享受社会福利上有着天壤之别。有人研究发现，在计划时代城乡二元差异多达14个方面，主要是社会福利的差异：就业、医疗保障、住房保障、养老、子女福利、食品保障等等。城市居民从摇篮到坟墓，都享受国家提供的各种保障，而农民基本上享受不到国家提供的福利。［15］由于城乡分割，绝大部分农民从出生到死亡，很难转变为城市居民，享受不到城市居民所能享受的各种福利。因此，城市居民在社会福利上“天生”就比农民高人一等，几乎没有一个农民不向往城市居民的生活。当然，农村也有人民公社的集体福利，但是这样的福利相当有限，难以与城市福利相媲美。

城市居民享受的福利是国家通过单位提供的，所以，有单位是城市居民享受福利的前提或基础，而那些没有单位的居民在福利上通过两个途径获得很有限的解决：一是亲属关系，即父母与子女关系，不论任何一方有单位而另一方没有单位，那么有单位的那一方会获得其单位对其没有单位的亲属的一些补助；二是一些政府部门（如民政部门、卫生部门、教育部门、劳动部门等）也会给予一些补贴；三是政府和单位对那些有劳动能力但没有就业的青年，会给予就业安排，只是时间迟早的问题，这里包括子女顶替父母职业等，当然也有长期得不到解决而失业在家的人员。国家通过单位来为城市居民提供福利，不可避免地产生一些差别，有的单位掌握的资源比较多一些，就会给自己的员工更多的福利。那些掌握资源较少的单位，其员工的福利也就少不少。这是城市内部在计划体制时代存在的单位福利差异。而农民的福利基本上依靠的是生产队和生产大队，主要还是生产队。农村教育、医疗等建设大多是由生产大队和生产队来承担的。在这种情况下，生产队和生产大队的经济条件好坏，对农民的福利也有很大的影响，这就是农村内部的福利差异。

改革开放后，中国社会福利建构和演变受计划体制的这两个特点的影响，向相应的两个路径推进：城乡和体制内外（表2）。在改革初期，中国并不是通过增加国家在福利生产和服务中的作用而开展社会福利建设，而是试图恢复市场和家庭在社会福利的功能，旨在减轻国家的负担。中国改革的初始路径是，在农村，改革人民公社体制，让生产回归家庭，减少国家在农村社会福利供给上很有限的作用和负担；在城市，扩大市场的影响，减少“单位办社会”，壮大体制外福利生产的社会空间。在体制外的社会空间，正如在乡村那样，政府基本上不承担社会福利供给，则由这个空间的人们以及相关的主体自己来想办法生产。与计划时代不同的是国家放宽了择业和创业限制，为更多的体制外和乡村的人们提供了更大的自由就业、创业机会和空间，扩大市场和社会生产福利的空间。总而言之，改革开放以后中国社会福利空间从原来的城乡二元空间演变为四元空间。在这四元空间中，国家的福利供给限于城镇体制内和乡村体制内，而城镇体制外和乡村体制外则构成了两个体制外空间，由家庭、市场、村庄、社区和社会组织等来供给（或者没有供给）。20世纪90年代的集体企业和国有企业改制，更进一步扩大了体制外的社会空间，并拉大了城乡和体制内外的社会福利差距，与此同时，伴随税费改革，基层政府获得的税收减少，转而通过向老百姓收取各种费用以支持其运行，尤其是农民负担上升为重要的社会问题。

表2（略）

总而言之，工人下岗、农民负担、各行各业乱收费、企业拖欠民工工资等问题，困扰了当时的中国社会。这些问题倒逼中央政府改革原先的社会政策和社会福利体制，于是就有21世纪初的“广覆盖、保基本”的社会福利建构行动。主要改革行动有：取消农业税费，对农业生产实现各种直接补贴，清理农民工工资拖欠以及规范劳动力市场，建立新型农村合作医疗保险制度和新型农村养老保险制度，将农民工纳入城镇职工养老保险，推进义务教育制度建设以及解决流动人口的义务教育问题，建立全覆盖的社会救助体制，等等。由此，国家的社会福利政策将体制外的人群都纳入进来，基本上实现了全覆盖，但是享受水平、权利和责任等方面依然还存在着计划体制的许多路径痕迹和缺陷。

三、中国社会福利“四阶段”建构和发展逻辑

当代中国的社会福利建构是一个适应社会经济乃至政治变化的过程，并不是一蹴而就的，跟西方社会福利的演变一样。与计划体制时代福利建构有很强的意识形态和价值取向不同，改革开放以后，中国引入市场机制，让体制外的因素和主体在社会福利建设中发挥更多的作用，当时没有明确的价值取向和意识形态，如果说有的，那也是受新自由主义市场经济的影响。在时间上与英美国家盛行的保守主义取向处于同一阶段，［16］表面上看是一种巧合，实质上有着异曲同工的呼应。这在一定程度上说明中国确实抓住了世界变迁的节奏和机遇。这个时候中国的社会福利建设处于“摸着石头过河”的状态。那么，中国社会福利建构是否有其独特的路径还是与其他某一些国家有着相似的路径呢？是不是可以归入东亚的建构模式呢？对此，依然还有不少不同的意见，有待深入研究。我们认为，当代中国社会福利建构的历史和逻辑起点与其他国家既有鲜明的差距，那就是计划体制，又有着一些相似性，比如城镇化、工业化、市场化乃至全球化背景，这就决定了中国社会福利建构的内容、路径和阶段有自己的独特性，也不能完全脱离社会福利建构的一些共同规律。正如R.米什拉所指出的，“各国的独特性必须放在所有国家共有的涉及社会保障与社会福利的问题及解决方案的共性背景下加以看待”。［17］

中国提出了“让人民有获得感、幸福感”。在“获得感”上，社会福利的多少，是很重要的。中国在过去的30多年中并没有停止社会福利建设，而是以不同速度和方式推进。当然对于什么是社会福利、提供什么样的社会福利、不同阶段需要什么样的社会福利以及实现什么样的社会福利目标等问题，目前还没有达成共识。西方国家有关福利国家建设的相应内容对中国社会福利建设的认识和了解有一定的参考价值。虽然西方国家对于福利国家内涵有着不同的理解，但是我认为，米什拉对于福利国家的解释有相当强的说服力：“简单地说，福利国家背后的总原则是，政府既应该又必须承担起为所有公民提供过得去的最低生活水准责任，它包括对贫穷和依赖的三方面的供给。第一，它意味着以这样一种方式规范市场，以能够维持较高而稳定的就业水平。第二，它意味着由公共部门提供一系列普遍的社会服务，尤其是教育、收入保障、医疗和住房以及一批个人的社会服务，以满足在充满复杂变化的社会中公民的一个基本需求。社会服务的普遍性是一个重要原则，它暗示国家服务是针对所有公民，而不仅仅针对低收入人口。第三，应有一个建立在收入或资产调查基础上的援助设施的‘安全网’，以满足特殊需要和减少贫困。充分就业、普遍社会服务和社会援助，这三方面具体地表述了‘维持’作为一种社会权利的最低生活水平的集体责任的观念。”［18］这里就从米什拉提出的三方面福利内容来分析中国过去近40年的社会福利建设和变迁，可以看出其四个阶段变迁和建构：兜底、适度普惠、高级普惠、多元参与发展（表3）。

表3 改革开放以来中国社会福利“四阶段”建构情况一览表（略）

赫克罗（Heclo）“认为西方福利国家经历了四个发展阶段：试验阶段（19世纪70年代—20世纪20年代），巩固阶段（20世纪30年代—40年代）、扩张阶段（20世纪50年代—60年代）和最近的重构阶段（70年代及以后）”。［19］当代中国社会福利建设的具体进程虽然不按赫克罗的四个阶段论进行，但也不是不分阶段的，本文基于从就业、社会服务和社会救助三个纬度去分析中国社会政策演变的阶段性问题。

（一）就业市场化与就业保障

改革开放之前，在高度计划时代，城镇就业是由国家包办的，而农村就业受到严格的限制，不能向非农和城镇转移或流动就业，地少人多，于是农村有大量的劳动力冗员，尽管事实上有地下的非农就业活动。改革开放之后，中国的就业有两个最明显的变化：一是农村劳动力可以进城和外出就业，向非农转移就业；二是体制外的就业空间和机会越来越多，原先在体制内工作的一些人开始转向体制外就业，政府包办就业的城镇体制趋于弱化，就业的市场化越来越明显，意味着就业自由度增大了，与之而来的是就业稳定性降低了，流动性提高了。就业的稳定性或流动性问题主要靠发展带来的就业增加来缓和。

从下图中可以看出，过去30多年中国人口出现异常频繁的流动，其中大部分是从农村流向城市：“大部分流动人口是从农村流动到城市的年轻劳动力，2010年全国流动人口中约有1.5亿人来自农村，省内流动人口中有54%来自农村，跨省流动人口中则有近82%来自农村。”［20］他们都是改革开放后从农村转向城镇、从内陆转向沿海开放地区的移动就业，说明80年代后中国改革了过去的就业体制，让农村劳动力在城镇和非农实现了就业，明显地提升了他们的社会福利水平。但是，与之而来的是，劳动关系问题，比如工作时间过长、就业不稳定、拖欠工资以及一些相应的就业暴力、歧视问题相继产生，有的问题更趋于严重。1994年诞生的《劳动合同法》虽然从法律上对劳动关系进行规范，并要求企业拿出一定比例的收益用于对工人的技能培训，但是，这个法律更多地为就业流动提供法律依据，而工人的技能培训实际上名存实亡，效果并不好。从20世纪90年代中后期开始，在国有企业改革中，3000多万国有企业职工下岗分流，国家由此设立了再就业培训中心，专门为这些下岗和转岗职工提供再就业技能培训。总的来说，从80年代初开始到90年代末，中国就业体制从原来的单位制、城乡分割转向市场就业、就业稳定性下降、劳动关系复杂化、就业培训出现但效果一般，就业的保障性和稳定性在不断弱化，显然与社会福利要求是不一样的。

图1 中国流动人口规模与增长图（略）

就业流动性增加、稳定性下降，带来了不少社会问题，由此政府重新出面来规范就业市场和行为，增大了对就业的干预。除了90年代的下岗再就业外，从2001年开始，政府从清理拖欠工人（主要是农民工）工资问题入手，以改善就业状态，另外，国家加大对农民工开展就业培训的力度。在此基础上，2008年1月1日实施的《中华人民共和国劳动合同法》，其核心是保护劳动者的合法权益，为构建和谐稳定的劳动关系提供法律保障。虽然这部法律引起一定的争议，在某些地方没有得到很好的实施，但是，在确保劳动者权益上确实发挥了一定的作用，比如，农民工的劳动福利在一定程度上有所增加，他们可以参与城镇职工社会保险，劳动合同签订率有了一定的提高，他们的就业稳定性得到增强。

“就业是民生之本”，已经成为中国政府的一个重要理念。进入21世纪，中国政府改变过去主要看重经济指标增长的观念，渐渐地从就业角度去认识和看待经济发展，特别是2013年以来，政府把就业视为民生的基础，视为民众是否有获得感的重要标志，因此创造就业机会，成为经济发展的重要追求之一。尽管最近几年，中国经济增长速度趋缓，从高增长转向中高增长乃至高质量增长，但是，这并没有影响就业机会的增长速度，2017年全年新增就业机会就超过1300万个，好于政府的计划目标，就业形势明显看好，登记失业率和调查失业率处于历史低位。

但是，中国并没有实现“充分就业”，而且政策里也没有提出充分就业的要求。最近中央出台了推进产业工人队伍建设的规定，这是首个系统干预产业工人的社会政策，旨在打造一支高技能的产业工人队伍。与此同时，随着高科技的发展特别是互联网的广泛应用，与之相应的一些新业态纷纷出现并不断扩大，明显地改变了传统的劳动关系，电商、快递等共享经济得到空前发展，但是，新的劳动关系难以得到现有政策法规的规范和调节，呼吁着新的社会政策出台。

从就业角度看，基本的劳动保障制度已经确立，确保了劳动者的基本权利，但是，传统分割的就业体制并没有获得彻底改革和创新，体制内外、城乡之间依然存在明显的就业政策和待遇差异，科技发展带来的新业态改变了传统的劳动关系，呼唤着新的就业政策出台。从某种意义上看，中国就业政策依然停留在托底水平上，只是在少数方面实现了底线普惠，高级普惠部分存在于体制内，至于参与式的就业政策还是将来时，但是迟早是要出台和实施的，在一定程度上“双创”（大众创业、万众创新）政策已经具备多元参与式的一些特性，只是推广和实施起来存在许多障碍和问题。

（二）建立在普遍原则上的社会服务

基于普遍原则提供的社会服务，是社会政策的重要要求和内容。具体地说，社会服务内容很丰富，主要包括儿童照顾和保护、教育和培训、医疗和健康服务、收入保障、住房保障、社会照护以及其他一批个人的社会服务，满足所有公民的基本需求，以应对充满复杂变化的不确定性风险。在当前的中国，不同领域、不同方面的社会服务水平并没有达到整齐划一的程度，而是存在着明显的差异。按四个阶段范式来理解，有的刚刚起步，还停留在托底水平，而有的可能已经上到了高级普惠乃至参与式发展状态。

社会服务对社会福利有着越来越重要的作用和影响，或者说是社会福利改善的关键性要素。如果说我国社会福利在收入保障上与发达国家的差距还不是太大的话，那么社会服务方面的差距则是相当大的，有的方面甚至是根本性的。从欧洲国家社会政策的演变来看，早期还停留在收入补偿层面，那么在社会权作为社会政策实施的主要依据阶段，社会政策不只是提供收入补偿和救济水平上，更关注社会服务的供给，于是有研究者认为，把社会服务作为社会政策的核心或者重点内容，是社会政策研究范式的重大变革，因为社会服务不仅仅限于物质方面的供给，而且更在于改善生活质量，还为社会发展提供支持等，所以大大地改变了早期社会政策为解决社会问题尤其是贫困问题提供经济支持（主要是收入支持）的局面。

这里主要对中国社会服务从总体上进行讨论。

在过去40年中，中国的社会服务从不均衡向均衡、从短缺和不充分向着充分、从商业化向普惠福利的方向演变和发展。在计划体制时代，社会服务同样存在严重的城乡差距，比如在城市有幼儿园，在农村基本上没有幼儿园；城市教育由政府来承担，而农村教育则由集体来供给等等。改革开放初期，教育、医疗似乎都趋向于由个人来解决，商业化相当明显，农村出现“看病难、看不起病”、“读不起书”等新的社会问题，农村孩子辍学率一度达到30%以上。老人、残疾人、儿童等弱势群体的照顾服务基本上都是由家庭负担和提供。当然，体制内单位能提供有限但是也不错的社会服务，比如公费医疗、离退休人员福利。这种情况一直延续到20世纪90年代，甚至现在还有一些单位依然存在相应的单位服务福利。

社会服务内部的发展也很不均衡。相对养老服务、儿童照顾等，教育作为社会服务，发展速度更快，均衡化程度更高。教育已经成为中国人的最重要的生活和发展追求。义务教育已经得到普及，国家提出“学有所教”要求，让每个公民至少接受9年基础国民教育；与此同时，中国的高等教育已经进入大众化阶段，不再是属于少数人的精英教育，据教育部2017年7月10日颁布的《2016年全国教育事业发展统计公报》显示，2016年，中国高等教育毛入学率已达42.7%，比2012年增长12.7%。［21］学前教育获得了快速发展，“学前教育毛入园率达到77.4%，比上年提高2.4个百分点。”［22］当然，教育内部也存在着一定的不均衡、不充分的问题，比如农村义务教育水平远低于城镇，学前教育发展滞后，职业教育没有得到充分重视等。

医疗服务虽然也实现了全覆盖、解决了看病难问题，但是基层医疗服务特别是农村医疗服务水平非常低，看好病和享受好的医疗服务，还不是很容易。养老服务也奇缺，城市优质的机构养老服务供不应求，大众化的机构养老却难以发展；居家养老、社区养老存在供需错位问题；农村留守老人的养老问题越来越突出，农村敬老院主要解决孤寡五保户的养老问题。统计显示，2013年农村养老机构数量达到了30274个，但是这些机构大多是只有硬件，缺乏服务内容，有的建成了，但根本没有人入住，因为连基本的运行经费都没有着落。2013年，全国有58.8547万个，也就是说100个村只有5个养老机构，当年每个乡镇平均只有17.8个行政村，也就是一个乡镇不到1个养老机构。2013年，农村养老机构职工人数只有16.4万人，平均每个机构只有5.4个职工，实际上农村养老服务机构十分缺少护理服务内容。

但是，总体而言，中国的社会服务在快速发展，社会服务机构数量和就业人口数量大幅增长，就是明证。2008年，全国社会服务机构数量为119.5492万个，到2015年为176.5004万个，净增了56.9512万个，增长了47.6%；就业人数，2008年为967.3万人，而2015年则增加到1309万人，净增了341.7万人，增长了35.32%。［23］机构数量增长快于就业人数，说明这个阶段中国社会服务还处于重设施建设、重机构建设阶段。当然国家统计局统计的社会服务口径与社会政策的口径还是有很大的差别，并没有把教育、医疗服务等视为社会服务，而更偏向于把他们当作公共服务。在社会服务方面，由于内部项目多样性，其服务水平差异很大，其中像教育和医疗基本上实现了适度普惠，但是，其他社会服务大多还处于努力完成兜底服务阶段，还没有进入高级普惠和多元参与等高质量的发展阶段。所以，这离所谓的高福利陷阱还差很大的距离，如果有什么陷阱的话，那就是欠发达陷阱，即越是服务水平低，越难以获得提升，对社会和经济整体发展产生负面的影响。

（三）社会救助（社会安全或基本保障）

2014年国务院公布了《社会救助暂行办法》，对社会救助进行规范，具有了法律保障。迄今为止，中国已经初步构筑成一个覆盖全民的安全网络，起到了“保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定”的作用。从《社会救助暂行办法》中可以看出，中国的社会救助体系由八部分构成，那就是：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。在这个体系中，最低生活保障是核心，其他救助大多是围绕着最低生活保障而实施的，或者说都或多或少与最低生活保障相关，甚至捆绑在一起，凡是享受到低保的人也享受到医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等，在实践中存在着不同救助由同一人群享受的叠加现象。之所以如此，是因为中国的低保水平偏低，不足以支持低保享受者的医疗、教育、基本住房条件等。

中国的社会救助也经历了曲折的过程。同样，在计划时代，身份是救助的基础，不同身份享受不同救助，而救助主体也是不同的；改革初期，救助主体发生了变化，有的趋于解体，而且当时的一个社会思潮就是，有问题找市场，似乎一切问题都可以通过市场解决，过去建立的一些社会救助制度已经瓦解或趋于瓦解，因此，一度出现“看病难、看病贵”等社会问题。从20世纪90年代中期开始，中国才开始建构新的社会救助制度，一直到现在。

目前，凡是在“生老病死”、“衣食住行”等基本生存需求和最基本的社会权利（比如基本的医疗服务、基本的义务教育等）方面以及防范重大社会风险和事故等方面，社会救助基本上能起到兜底的作用。社会救助的对象表面上看基本上是最低收入群体以及特殊困难者，但是，在现实中，这个群体是变动的，有的人可能就会脱离这个人群，同时，也会有人从其他人群落入这个人群，从这个意义上，社会救助是为所有国民提供了一个最低的生存安全保障的机制或安全网，具有普惠性。从2010年到2016年，不论是城市还是农村，中国的低保户人数是不断减少的：城市居民最低生活保障人数从2010年的2310.5万人下降到1480.2万人，净减少830.3万人；农村居民最低生活保障人数从2010年的5214万人减少到4586.5万人，净减少627.5万人；农村五保户也有所减少：其中集中供养的从2010年的177.4万人减少到2016年的139.7万人，散养人数从378.9万人减少到357.2万人，两者总共净减少59.4万人。与此同时，医疗救助人次以及金额则大幅度提高：城市医疗救助资助参加医保人数（人次）从2010年的1095.89万人次增加到1666.14万人次，农村相应的数据是4059.14万人次增加到4546.87万人次，两者总共增加了1058.6万人（次）。城市医疗救助支出资金从2010年的41.2043亿元（2005年只有3.7亿元）增加到2012年的70.8802亿元，农村医疗救助支出资金从2010年的64.6246亿元（2005年5.7亿元）增加到132.9105亿元，分别净增26.6759亿元和68.2859亿元。这一方面表明国家加大了医疗救助力度，另一方面也意味着人们对医疗服务的要求提高，当然也包含着医疗服务价格的上升，更需要医疗救助的作用。

中国的社会救助不仅仅限于确保生老病死的最低需求满足，还具有帮助受助者提升发展能力，确保他们享受基本的社会权利，比如受教育权利、就业权利等。这样的变化符合社会发展和进步要求。欧美国家的社会救助（或社会安全）已经向更高的水平发展，甚至一些新兴的发展国家（如南非）也有相应的进步。中国的情况说明，一方面由于经济快速发展，贫困人口数量大量减少，另一方面社会进步，最低生活需求的内涵发生变化，或者说更丰富了，对社会救助有更高的要求。

与发达国家相比，与中国未来的现代化建设要求相比，同时也与现实民众对美好生活的追求和实践困难相比，中国的社会救助体系在保障水平上、保障专业化和合理化、保障法治化和科学化等上还是有进一步的改进空间。中国的社会救助还处在从兜底迈向适度普惠的过程，没有达到高级普惠和多元参与发展阶段。

四、结论和讨论：社会政策与美好生活

纵观过去40来年中国社会政策的演变，可以发现其呈现出的阶段性逻辑，其中在许多具体的内容以及呈现形式上确实有中国自己的特色，比如二元体制、单位制、家庭和邻里等因素的影响，但是，总体上看，中国社会政策演变又没有逃脱所有社会福利变迁的总体逻辑，即从兜底到普惠、再呈现出积极参与和发展型的特点这样的阶段性逻辑，这里将其概括为兜底、适度普惠、高级普惠和多元参与发展的四个阶段逻辑。这背后的共同原因是，社会政策主要是为了解决现代化进程中出现的社会问题和风险，满足不断变化的社会需求，起到改善社会质量、提升社会发展能力的作用。

发达国家已经经历了四个阶段的发展和变化，在一定程度上解决了兜底、适度普惠问题，进入高级普惠阶段后就出现福利危机和陷阱，于是转向将权利与义务杂糅在一起，将能力发展与福利享受结合起来，进入积极社会政策和发展型社会政策阶段。而中国在社会政策的演变中，在时间上和水平上都滞后于发达国家，目前解决了兜底问题，进入了适度普惠阶段，但还没有进入高级普惠阶段。当然，这并不意味着在有些方面或领域里，就不存在进入高级普惠水平和转向多元参与发展高度。在社会保障和民政领域，中国政府提倡“保基本、广覆盖”的适度普惠的福利水平，实际上，这些领域中有的还只是兜底水平，比如城乡居民养老保险、基本医疗保险等，还有的领域连兜底都有问题，比如社会服务、住房保障等。之所以这样，是因为中国还是发展中国家，人口多、收入差距较大，高水平的普惠不仅国家没有财力，连许多居民也承受不起。但是，在教育方面，中国已经普及九年义务制度，有的地方开始普及十二年义务教育，甚至实现学前教育普惠，可以说在一定程度上迈入了高级普惠阶段。

从目前的福利水平和状况而言，中国一方面并没有出现“福利依赖”问题，尽管有少数人觉得有了低保和其他社会救助就不愿意去工作，但是绝大多数还是不断地工作、劳动去赚钱维生，并不是消极等待和依赖福利供给。另一方面，中国还没有陷入“福利陷阱”和“福利危机”，主要标志是社会福利支出还不是太高，并没有危及国家财政能力以及企业发展，尽管最近几年随着劳动力成本提高，企业负担越来越重，但是企业的根本问题还是核心竞争力差，总体而言，中国经济还是具有相当强的潜力和活力，政府也没有出现财政破产的迹象。更重要的是，中国的社会福利水平并不高，许多社会福利需求得不到满足，正需要国家下大力气促进中国社会福利建设，让越来越多的中国人更早享受到美好生活。

当然，那些提出中国要警惕“福利陷阱”和“福利危机”的观点虽然不是针对现实，但是，也预示着在下一个阶段，特别是高级普惠阶段，如果政策和制度设计不好，那么就有这样的可能。目前国内已经有人提倡发展型社会政策和积极社会政策观点，比如有的人在探索积极养老政策的可能性；更有人从资产建设、能力建设、社会建设等角度去探讨中国社会政策体系建构；当然更有人认为中国属于东亚生产型社会福利模式，不会出现欧洲国家那样的福利危机等。这可能是后发国家在设计福利体系时所具有的优势，即可能吸取先发国家的一些经验教训。如果说中国要想避免福利陷阱和福利危机，那么提前建构积极社会政策体系，将能力建设和多元参与纳入社会福利建构之中，实现福利享受与发展同步的目标，是有可能的。也就是说，将第四阶段的发展政策、理念和知识贯穿到前面三个阶段特别是第二阶段和第三阶段，从而实现高级普惠和高质量发展齐头并进。在这里，社会建设可以发挥统领作用。

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（作者：王春光，中国社会科学院社会学研究所研究员）

（来源：《国家行政学院学报》2018年第3期）