坚持党的全面领导 推进党和国家机构改革

一、党和国家机构改革是一场深刻变革

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这是以习近平同志为核心的党中央总揽党和国家事业发展全局，适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的重大决策部署。

自20世纪80年代以来，党中央部门先后于1982年、1988年、1993年、1999年进行了四次改革，国务院机构先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次改革。通过这几次改革，我国党和国家机构的职能体系完成了从适应计划经济条件向适应社会主义市场经济条件的重大转变。那么为什么还要继续深化党和国家机构改革？党的十九届三中全会发布的《关于深化党和国家领导机构改革的决定》给出了答案，那就是要在全面深化改革进程中抓住有利时机，下决心解决党和国家机构设置和职能配置中存在的突出矛盾和问题，包括九个具体方面的问题。通过对党和国家机构设置、职能配置、履职能力架构等进行系统性的调整，可以更好地适应新时代社会主要矛盾重大转化的需要，可以更好地坚持和加强党的全面领导，其根本目的，在于推进国家治理体系和治理能力现代化这项复杂的系统工程。

党的十九大报告对深化机构和行政体制改革做出了重要决策部署。党的十九届三中全会进一步聚焦在“全面深化党和国家机构改革”，这包括深化党中央机构改革（20项）、深化全国人大机构改革（3项）、深化国务院机构改革（23项）、深化全国政协机构改革（3项）、深化行政执法体制改革（5项）、深化跨军地改革（6项）、深化群团组织改革、深化地方机构改革（8大类）等。共计八个方面、六十项重大改革任务。由于广泛涉及党和国务院、全国人大和全国政协，这次党和国家机构改革是十分“全面”的改革；由于在改革中党中央将减少6个部级机构、国务院将减少15个部级机构、全国人大和全国政协将各增加1个专委会，[1]这次改革又是在过去机构改革基础上的进一步“深化”，是21世纪最大规模的一次改革方案及实施计划。

党和国家机构是我们党执政的重要载体，也是上层建筑的组成部分。党和国家机构的改革，按照党的十一届三中全会的论述，就是“改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式和活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命”。

二、党和国家机构改革的历程

党政关系一直是我党十分重视的重大实践问题，也是完善国家治理的核心理论课题。这里的“政”是指广义的政府，包括立法行政司法等行使国家权力的所有国家机构。所谓党政关系，就是执政党与国家政权之间的关系。

毛泽东作为中国政党制度和国家制度的缔造者，早就明确提出“党是领导一切的”。1954年9月，毛泽东在第一届全国人民代表大会第一次会议开幕式讲话中明确指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上指出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”1966年“文革”开始后不久，全国掀起了“踢开党委闹革命”的浪潮，除野战部队外各级党委陷于瘫痪，基层党组织停止活动，党的领导遭到严重破坏。1969年党的九大，又针对性地提出“整党建党”。1973年12月，毛泽东在主持召开政治局会议时说：“政治局是管全部的，党政军民学、东西南北中。”这次政治局会议的背景是，毛泽东提出实行八大军区司令员对调，同时，由邓小平同志出任中央政治局委员、中央军委委员，待到十届二中全会追认。这次政治局会议上毛泽东提出，政治局要议政。军委要议军，不仅要议军，还要议政。当时是“文革”期间，党的领导大大削弱，1973年8月召开党的十大就是为了恢复和保持党的领导。但是在实际中，党领导一切演变成了党包办一切、干预一切，党政不分、以党代政的现象十分普遍。

为消除党政不分的种种弊端，邓小平提出党政分开。1978年党的十一届三中全会公报指出：“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上《党和国家领导制度的改革》的讲话，强调解决党政不分、以党代政问题。党的十二大报告指出，要消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端，克服官僚主义、提高工作效率。党的十三大报告明确提出实行党政分开，即党政职能分开，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。从党政不分到党政分开，是我们党的领导制度的一项重大改革。然而，邓小平提出的党政分开不是西方国家的“党政分开”，党政分开的出发点和落脚点都是加强和改善党的领导，而不是削弱党的领导。党政分开也不是党与政的绝对分开，而仅是党组织和国家政权在职能上的分开，把行政权、审判权、检察权、自治权等从过去的“党政合一”中分离出来，使各部门各司其职，提高行政效率；党在内政、外交、经济、国防、人事等各个方面重大问题的决策上，仍拥有领导地位。

为进一步加强党政协调、政政协调，我党进一步从党政分开走向党政分工，提出党总揽全局、各方协调的原则。2000年1月，江泽民在中纪委第四次全体会议上指出：中国共产党是领导建设有中国特色社会主义伟大事业的核心力量。工农兵学商，党是领导一切的。江泽民提出，要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。胡锦涛提出，要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。

进入新时代，适应新矛盾，习近平总书记反复强调党的全面领导。习近平总书记提出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，要坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导。提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。2018年2月，党的十九届三中全会明确提出完善坚持党的全面领导的制度，建立健全党对重大工作的领导体制机制。

三、新时代党和国家机构改革必须坚持党的全面领导

在各领域各方面工作中坚持党的全面领导，是深化党和国家机构改革的根本所在。

什么是党的全面领导？首先，党是领导一切的。自毛泽东在1962年提出这一伟大判断以来，历届党的领导人都始终坚持这一根本原则，习近平进一步将“党是领导一切的”写入党章。党的十九大报告提出新时代中国特色社会主义方略的“十四个坚持”之首，就是坚持党对一切工作的领导。其次，坚持党的全面领导的目的是充分发挥党的领导的制度优越性，不等于“党政合一”，更不是简单的“党政分开”，而是在党政分工的基础上进一步加强党的领导能力，要克服“党政不分”的弊端，也要克服“相互否决”的弊端，保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一。

如何贯彻党的全面领导？党的领导是具体的、务实的，必须把党的领导贯彻到治国理政全部活动之中，在党领导下不断完善中国特色社会主义制度，不断发展经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面的制度体系。具体来看：一是建立健全党对重大工作的领导体制机制，在党领导各方面工作的全局中起到纲举目张的统领作用；二是强化党的组织在同级组织中的领导地位，确保党的组织同其他组织的关系真正理顺；三是要更好发挥党的职能部门作用，促进党中央决策部署落实到位，确保实现党在政治上、思想上、组织上的全面领导；四是统筹设置党政机构，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，构建适应新时代发展要求的党政机构新格局。[2]

党的全面领导是机构改革攻坚的必然要求。改革的攻坚性要求党的全面领导。从“党的建设”到“国家机构改革”，党中央始终坚定全面深化改革的大战略，改革大业次第铺开。新中国成立以来，我国进行了十几次较大的国家机构改革，取得了显著成效，但依旧存在许多未能啃动的“硬骨头”。首先，之前的机构改革主要体现在组织结构和职能结构上，在权力结构和利益结构上并未做到根本性的调整。其次，之前的机构改革重点在“简政”，即转变政府职能，向市场、社会放权；在“精兵”方面则举措不多，干部队伍、公务员队伍“能上能下”的机制尚不健全。这些“硬骨头”涉及复杂的利益关系，很难通过国家机构的自我革新得到解决，必须从政治层面着手解决，交由“党的全面领导”加以攻坚，体现了我党的改革大智慧。

改革的全面性要求党的全面领导。此次改革涉及党政军群各类机构的系统性改革，具体包括中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构、行政执法体制、跨军地、群团组织、地方机构等八个方面。从上至下、从中央到地方各级机构均作了全面调整改革部署，作为这些机构的领导核心，党的全面领导对改革有决定性作用。

加强党的全面领导是适应新矛盾的需要。社会主要矛盾是推动社会经济发展的主要动力。1949年以来，我国社会主要矛盾经历了三次较大的演变，国务院机构改革也经历了三个不同阶段。

一是社会主义建设探索时期。1956年党的八大首次提出，当前社会主要矛盾不再是阶级斗争，而是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。应该说，这一定位是十分符合当时国情，但在探索社会主义建设道路过程中也出现了一些曲折，如“文化大革命”时期出现了用所谓阶级斗争代替生产斗争的做法。

这一时期，国家机构改革最大的特征是与官僚主义作斗争。毛泽东同志对政府官僚主义深恶痛绝，因此这一时期的中央政府机构改革，呈现明显的去官僚化。这主要体现在：机构整合和人员裁减。由于中央对社会主要矛盾的定位在经济发展与阶级斗争之间徘徊，计划经济体制又要求政府对国民经济发展进行大规模系统干预，在中央政府机构设置方面必然“小而多”，因此机构改革也始终未能跳出“机构精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。但这一时代作出了两个重大制度创新一直沿用至今，一是国家制度，体现在1954年宪法和国家机构的创建；二是党的制度，体现在八大党章。但值得说明的是，即便是在“文革”期间，国家机构的去官僚化也仍然没有长期将党的领导弃至一边。1968年秋，全国29个省区市都建立了本级革命委员会。此后不久，为体现党对革委会的领导，各省区市又成立了中共革委会核心小组，行使原省委职权；从1969年党的九大开始进行全面“整党建党”，各省区市又重新开始选举产生新一届的党委领导班子。到1971年8月，各省区市党委新的领导班子均已恢复，并成为各省“革委会”的直接领导机构。[3]

二是进入改革开放时期。1981年党的十一届六中全会重新认识国情，全会决议中再次提出：在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。

这一时期，国家机构改革最大的特点是适应社会主义市场经济体制改革的需要。进入改革开放时代，发展已成为第一要务，社会主义市场经济体制的建设和完善成为我党和国家最核心的任务。最初，经济改革由农村发轫，逐步转向城市，计划经济体制下政府机构设置的问题逐渐暴露，过多的实际经济管理部门已不适应发展市场经济的要求，管得过多过死是这一阶段机构改革的直接原因。这一时期的机构改革围绕适应社会主义市场经济体制的要求，渐进性地进行了机构调整，逐步改变管得过多过死的机构设置状况，将更多权力下放给市场和社会，将政府不必要的职能以“转企”、“转社”的形式剥离。这一时期，理顺党政关系的主要目标是解决“以党代政”、“党政不分”的问题，探索更加科学的党的执政方式。从这一时期的主要矛盾出发，党所肩负的提高经济社会生产力、满足人民日益增长的物质文化需要的主要任务，也决定了各级政府的“发展型”特征，一方面更好地激发和维护市场主体的活力、创造力，另一方面在社会主义市场经济活动中找准定位，避免越位、防止缺位。

三是中国特色社会主义新时代。党的十九大报告首次做出重大判断：我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

国家机构改革的最大特点是顺应国家治理现代化需要，着力提高党和国家机构改革的系统性、协同性。本轮党和国家机构改革最重要的政治背景，就是党的十八大以来党的领导全面加强。从2016年1月中央政治局会议提出“四个意识”，到十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，再到党的十九大报告，无不强调加强党的集中统一领导。党和国家机构改革，就是加强党的领导的落脚点，这一方面是因为“党的领导的实施，离不开党和国家机构坚决有效的执行力”，“加强党的长期执政能力建设，要求顺应党和国家事业发展需要、健全完善‘优化协同高效’的党和国家管理体制”，[4]另一方面也是由于不平衡不充分是发展方面更深层次的问题，客观上需要在国家治理上进行更彻底的变革。韩正同志在党的十九届三中全会提出，要抓住关键环节和时间节点，做好国务院机构改革工作。坚持“先立后破、不立不破”。之前的改革更多要求是“破”，即破除和变革制约经济社会发展的上层建筑，而现在更多要求是“立”，即创新符合新时代我国经济社会发展的上层建筑，在相关职责调整到位前，有关部门和单位要按原职责落实工作任务，确保不出现责任缺位、工作断档。

总之，我国的经济基础经历了从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，再到当前向更加开放的发展转变，上层建筑也随着经济基础不断调整，反映了社会主要矛盾的不断演变，反映了经济社会发展的根本要求。

四、党的全面领导是中国国家治理现代化的核心

习近平总书记指出：“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党。”[5]深化党和国家机构改革，如同为中国国家治理体系和治理能力现代化提供了更强有力的“推进器”，而坚持完善党的全面领导，就是确保国家治理现代化始终朝着正确的航向，而不会走向西方化。

那么，中国的国家治理现代化如何不同于西方化？这是由中国的基本国情所决定的，是由中国人民的历史选择所决定的，也是由世界格局深刻变动过程中的一系列深刻教训所决定的：从中国的基本国情来看，诚如习近平总书记所指出的，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、社会经济发展的基础上长期发展、渐进改进、内生演化的结果”。从人民的历史选择来看，中国共产党从登上政治舞台到成为执政党，始终有着广大人民的坚决拥护；中国共产党也始终代表最广大人民的根本利益，始终全心全意为全体人民谋幸福。从其他国家的教训来看，世界上没有哪个非西方的发展中国家通过照搬西方化而达到了西方发达资本主义国家的经济社会发展水平，恰恰相反，人们看到的是“阿拉伯之春”演变为“阿拉伯之乱”进而演变为“阿拉伯之灾”，国家悲剧一再上演。

中国国家治理体系之所以具有优越性，其基础就在于坚持党的领导，扎根中国实际、不搞西方化。相比于美国“否决政治”的低效与混乱，中国的政治制度和政治活动更加团结、更具效率，是从有效治理中国这一“超级国家”的需求出发而创新和不断完善的“超级治理体系”。[6]只要牢牢把握住党的领导这个最本质特征、在坚持完善党的全面领导中发挥制度优越性，中华民族“复兴梦”、社会主义“强国梦”都将在新时代的伟大实践中、在全体人民的不懈奋斗中如期成为现实。

参考文献

[1]习近平. 关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明 [A].《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本 [C].北京：人民出版社，2018：102-103.

[2]黄坤明. 建设总揽全局、协调各方的党的领导体系 [A]. 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本 [C].北京：人民出版社，2018：68-70.

[3]杨竺松. 省委常委成长路径视角下中共干部选任机制研究 [D]. 清华大学，2016.

[4]陈希.深化党和国家机构改革是加强党的长期执政能力建设的必然要求 [A]. 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本 [C].北京：人民出版社，2018：39-40.

[5]高选民.强化党的组织在同级组织中的领导地位 [A]. 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本 [C].北京：人民出版社，2018：131.

[6]胡鞍钢，杨竺松.中美国家治理绩效比较（2000-2012）[A]. 国家治理周刊，2014（8）.