国家治理变革视角下深化政府机构改革的重点和思路

党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”，十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出部署，明确了改革的指导思想、原则、目标和任务，强调这是“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。深化政府机构改革是党和国家机构改革的重要任务，是国家治理变革的必然要求，要适应新时代发展的要求，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以优化协同高效为着力点，转变政府职能，推进重点领域和关键环节的机构职能调整优化，着力构建职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府。

一、围绕推动高质量发展调整政府机构和职能

机构是职能的载体,职能是机构的角色作用。改革政府机构不是简单的合并分拆重组，核心要义是转变职能，提高效能。十九届三中全会提出要“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置”。当前，我国发展进入新时代，社会主要矛盾已经发生变化，人民群众对美好生活需要提出了更高要求，需要各级政府提高治理能力，以推动高质量发展化解发展不平衡不充分的矛盾。面对新时代发展提出的新要求，政府机构设置和职能配置还存在不完全适应的地方，如政府职能转变还不到位、机构设置不够科学、职责缺位和效能不高等问题，都需要通过深化政府机构改革来解决，完善政府治理体系，提升治理能力，为各项事业发展提供有力的组织保障。

这次国务院机构改革，深入贯彻党的十九大和十九届三中全会的精神和部署，适应我国社会主要矛盾变化，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，着眼于转变政府职能，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五项基本职能，按照优化协同高效的原则，调整机构设置，优化职能配置，提高政府效能。例如，在经济调节方面，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权改革，营造良好的营商环境。在生态环境保护方面，改革自然资源和生态环境管理体制，合理配置职能，组建自然资源部、生态环境部等部门。在公共服务方面，强化公共服务职能，组建文化和旅游部、国家卫生健康委、退役军人事务部、应急管理部等政府部门。通过改革，优化了政府机构职能体系，理顺了职责关系，使政府机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率。在推进改革实施中，还需关注以下几点。

一是推进政府职能转变。这是深化政府机构改革的应有之义。无论是新组部门，还是未调整部门，都要把机构改革与“放管服”改革结合起来，进一步转变职能，提高效能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，深化简政放权，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大程度减少政府对市场活动的直接干预，大幅降低制度性交易成本，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力和创新潜力，优化营商环境，为推动高质量发展，建设人民满意的服务型政府助力开道。

二是明确部门职责关系。通过这次国务院机构改革，形成了新的政府组织机构框架，总体上理顺了部门职责关系。接下来，还需要在新的组织框架下进一步调整、细化和明确部门职责关系，构建职责明确的政府治理体系，防止出现职责重复、多头管理、推诿扯皮等情况。首先是明确不同部门的职责范围，使一个部门对相关事务实行集中管理，一件事情尽可能由一个部门负责，做到分工明确，边界清晰。其次是分清主次责任，对于部门间无法避免的职责交叉事项，或者在工作流程上需要不同部门分阶段或分环节管理的事项，按照“谁主管谁负责”的原则，使主管部门负主要责任，其他部门负配合责任，防止权责不一、权责脱节。最后是加强协调配合，对常态性涉及多个部门的管理事项，建立由主管部门牵头的协调机制，如建立部际联席会议，形成工作合力。

三是优化部门内设机构设置。根据历次机构改革的经验和规律，一轮大的机构调整重组后，容易出现部门内设机构增多、职责交叉重复、各干各的、职数超编等情况，内部关系磨合需要较长时间。深化改革的思路，就是按照部门新的职能定位和大部门制原理，进行内部优化组合，对一些部门中分设过细、职责重复、相互牵扯的内设机构，可加大整合力度，采取大司局、大处室设置；对部门内部决策与执行不分、监管职责缺位等问题，应将主要承担执行性、监管性职责的内设机构和直属机构界定为专门的执行机构，使之相对独立，专事执行和监管，增强政府执行力；对职数超编现象，应根据新的职责任务，做出合理的调整和安排。

二、对职能相近的党和政府机构统筹设置

改革开放以来，我国先后集中进行了7次政府机构改革，属于行政体制改革的范畴。这次机构改革与以往不同，将改革范围涵盖党和国家各类机构统筹推进。党的十九大提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。十九届三中全会提出“统筹设置党政机构，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公”。这里的“统筹设置”就包括党和政府机构。在这方面，一些部门和地方已进行过改革探索。例如，多年来党的纪检部门和政府监察部门实行合署办公，取得显著成效。广东顺德2009年开始探索统筹党政机构改革，通过精简合并、合署办公等形式，将原来41个党政部门整合为16个，增强了党的执政能力和政府执行力，有效化解了机构分设过细、职能重叠、多头管理等问题。2010年起广东有25个县（市、区）借鉴顺德的做法和经验开展了改革试点。

站在推进国家治理变革的高度，深化机构改革要以加强党的全面领导为统领，统筹党和政府机构设置。针对一些领域党和政府机构重叠、职责交叉、权责脱节等突出问题，按照优化协同高效的要求，通盘考虑党和政府机构设置，准确定位，合理分工，有分有合，对一些职能相近，联系紧密的党的机构和政府机构可采取综合设置，实行合并设立或合署办公，理顺职责关系，提高整体效能。在地方，对省市县职能相近、工作重合的党委机构和政府机构，探索合并设立或合署办公，使一类事务尽可能由一个部门负责或统筹，推动地方机构整合精简。

三、根据地方履职特点优化地方政府机构设置

我国是一个大国，设有五级政府，中央政府机构和地方政府是一个有机整体。合理设置地方政府机构，理顺中央地方政府职责关系，才能发挥好中央和地方两个积极性。十九届三中全会强调要“统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。地方政府机构改革是整个政府机构改革的重要组成部分，在以往历次改革中，许多地方勇于探索，先行先试，为面上改革积累了有益经验。同时，目前地方政府机构设置中还存在着一些不合理不协调等问题，需要通过改革加以解决。

第一，统筹优化地方政府机构设置。长期以来，一些领域中央和地方政府机构职能上下一般粗，上级有的下级也有，没有突出各自职能重点；有些适合地方管理的事务，中央政府部门管得过多过细，地方缺乏自主权。改进的思路，就是根据地方政府职能特点来优化机构设置及职能配置，省市县涉及国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，明确同中央政府对口的组织机构，确保行政体系上下贯通、执行有力。赋予省级及以下政府机构更多自主权，增强地方治理能力，把那些直接面向基层、量大面广、更加适合地方管理的事务下放给地方，除中央有明确要求外，地方可结合本地实际，因地制宜设置政府机构，并可把相关机构并入同上级政府机构对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序、编制等。

第二，综合设立基层政府机构。基层政府机构设置应面向群众，符合基层事务特点，按照简约高效的要求，整合相关职能和机构，设立综合性机构，对上级政府机构既可“一对多”，也可“多对一”，并实行治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，增强基层治理能力。

第三，理顺垂直机构与地方管理关系。垂直机构是指中央政府部门在地方设立的分支机构或派出机构，与地方管理有着密切关系。十九届三中全会提出要“规范垂直管理体制和地方分级管理体制”。从实际情况看，改革开放后我国实行权力下放，地方有了更多自主权，同时也出现了地方保护、市场分割、“上有政策下有对策”等问题，因此一些中央政府部门相继设立垂直机构，以保证中央政令畅通，由此又出现了地方职能受肢解、与地方矛盾突出等新问题。改革的思路，是根据中央地方事权划分来理顺关系，属于中央事权并由中央负责的事务，中央设立垂直机构实行管理，并健全与地方的协作配合机制；属于中央和地方共同事权并需地方负责的事务，实行分级管理，中央政府部门加强指导、协调和监督；属于地方事权并由地方负责的事务，由地方政府管理，形成职责明确、权责一致、协同配合的政府治理体系。

四、建立统筹使用各类编制资源的动态调整机制

编制配备事关机构的人员数额、结构分布、职位配置、财政支出和成本效益，直接影响到机构的履职和运行，是政府机构改革不可或缺的内容。党的十九大提出要“统筹使用各类编制资源”，十九届三中全会提出要加大统筹调配力度，建立动态调整机制，强化刚性约束等新要求。多年来,政府机构的人员编制采取总量控制，总体保持适中，但一直存在着膨胀压力大、财政负担重、结构分布失衡、隐形扩编严重等问题，这就需要按照“统筹使用”的思路, 加大改革创新力度，建立严控总量、盘活存量的动态调整机制，用好各类编制资源，既保障各项事业需要，又防止人员膨胀。

一是盘活存量。推行需求引领、盘活存量、动态供给的管理模式，形成动态调整机制，加大统筹编制调配的范围和力度，破除部门间、地区间、层级间、身份间的编制使用壁垒，在总量内有保有压，此消彼长，灵活调剂或周转使用各类编制资源，进行动态调整，优化结构布局。

二是“人随事走”。编制资源是用来履职的，应当随着职能变化及时调整，职能弱化的核减，职能强化的增配。例如，随着简政放权深入，可将原来主要从事行政审批的人员编制岗位转移到监管或服务岗位。创新提供服务方式，推行购买服务、服务外包、技术创新等，减少机构的编制数量，或者以同样编制提供更多服务。按照事业单位分类改革的思路，将行政类事业单位人员转为行政编制，经营类事业单位人员转为企业编制，公益类事业单位实行更加符合实际的编制管理方式。

三是刚性约束。研究制定各类人员编制配备的标准、评估和管理的制度，加大机构编制信息公开力度，严格执行编制管理规定，加大查处力度和问责追责，建立机构编制、组织人事、财政审计、纪检监察等部门的协调配合机制，增强合力。

五、以政府机构编制法定化巩固改革成果

机构编制法定化是政府机构改革的法治保障，是依法治国、依法行政的必然要求。党的十九大提出“完善国家机构组织法”，十九届三中全会提出“要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。这就将机构编制立法提到改革日程，以法治来保障机构改革成果。改革开放以来，我国先后修订了国务院和地方政府组织法，分别制定了国务院和地方政府机构编制管理条例等法律法规，开展部门“三定”规定工作，但相对而言立法仍滞后于形势发展的需要，存在着制度不健全，已有法律规定过于原则简约，刚性约束不强等问题。

推进政府机构编制法定化应从多个层面依法有序展开。主要包括：完善政府组织机构基本法，研究修订国务院组织法和地方政府组织法，对政府机构组织的原则、序列、规格、职数、职责权限、隶属关系等内容做出明确规定；研究制定机构编制法，明确政府部门的职责权限、内设机构、人员编制、职数配置、运行规则等内容；推动配套立法，完善公务员法、预算法、监察法相关法律法规，形成相互衔接配套的机构编制法律法规体系；加强和完善部门“三定”规定，重点是适应这次政府机构改革的需要，将深化“放管服”改革与部门“三定”规定结合起来，推动政府职能转变，把不该政府管的事项转移出去，把该由下级政府管的事项下放，把该由政府管的事项规定到位，同时要理顺部门职责关系，增强“三定”规定严肃性和权威性；全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，提高权责清单制度的规范性、科学性和实用性，有效规范和约束政府部门履职行为，加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系。（作者系中国行政管理学会副秘书长、研究员）