建立自治法治德治的基层社会治理模式

[摘 要] 基层社会自治法治德治模式的不同定位、主体责任、治理体系和运作机制，对加强中国社会治理体系的建立有三个重要的创新点：统筹社会力量的协同机制；激发人民作为基层治理的主体作用；推动法治为自治和德治服务功能。如何实现中国社会化、法治化、智能化和专业化的社会治理目标？需要发挥基层社会自治的作用，正确处理好三治模式之间的协同关系，提升社区、社工和社会组织三社联动能力，以促进中国社会和谐建设，确保人民的基本权益。

[关键词] 基层社会治理；自治；法治；德治

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是首次在党的重要报告中将自治、法治、德治相结合应用到乡村治理体系之中，同时也适用于中国基层社会治理模式。关于自治、法治和德治相结合的概念，在《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中专门提出，充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。从三治有机融合到三治相结合，标志着中国特色社会主义社会治理体系进入新时代。

习近平总书记强调，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。[1]社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。在新的发展形势下，认真贯彻落实党的十九大精神，贯彻落实习近平总书记关于社会治理的重要精神，就必须紧紧围绕“人”这个核心，积极创新基层社会治理理念和模式，推进“自治、法治、德治”建设，不断探索基层社会治理的有效路径。

党的十八届三中全会决定提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。

随着城乡一体化建设和社会主义现代化进程不断推进，国家政府的管理模式从“管制”走向“治理”。我们党作为执政党，通过自治、法治、德治以及民主协商来治国理政。不断完善社会治理体系的制度，提升社会治理现代化，以实现建立国家治理体系的目标。

一、明确基层社会三治主体，打造社会治理基础工程

党的十九大报告指出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。在基层社会治理体系中，自治、法治和德治相结合的机制中，谁是基层社会治理体系中的主体？从党中央提出的社会治理体制中，治理城乡社区的主体由五个方面的代表组成，包括基层党组织的代表、基层政府的代表、基层社会力量的两个代表（包括企业的代表、基层社区组织的代表）和居民的代表。这四类治理主体的代表各有自己的职能和作用，是一种有机契合的社区共治体系，是在中国共产党领导下政府治理、社会调节、居民自治良性互动的结构体系。这种基层社会治理结构体系不同于西方国家和地区，又不同于我国传统的城乡社区管理。

基层党组织是三治主体的第一方面代表。党的十九大指出，坚持党对一切工作的领导。因此，基层党组织承担起社区事务的领导地位。如何充分发挥基层党组织领导核心作用？基层党组织并不是什么都管，而是负责基层的政治建设、党的组织建设和基层社会治理制度建设。政治建设的内涵是加强和改进街道（乡镇）、城乡社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导，确保党的路线方针政策在城乡社区全面贯彻落实；党的组织建设是基层各个单位需要建立基层党委、总支或者支部，或者联合支部，没有党员的单位需要派遣党代表；基层社会的党组织需要健全和完善基层社会治理的制度建设。

基层政府是三治主体的第二方面代表。如何有效发挥基层政府主导作用？这需要基层政府制定出区县职能部门、街道办事处（乡镇政府）在社区治理方面的权责清单；依法厘清街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单。基层政府组织是基层社会三治的第二个主体，也就是基层政府治理，基层政府需要切实履行城乡社区治理主导职责，加强对城乡社区治理的政策支持、财力物力保障和能力建设指导，加强对基层群众性自治组织建设的指导规范，不断提高依法指导城乡社区治理的能力和水平。

社会力量是三治主体的第三个方面的代表。基层社会三治主体中，社会力量的重要性愈来愈明显，社会力量的主体包括基层社会组织和企业。基层社会组织具有公益性和公共性特征，基层社会中的社区基金会、社团和社会服务机构是社区和谐的重要力量，它能够起到稳定器和缓冲带的作用。实践证明：有效推进社区、社会组织、社会工作的“三社联动”，有利于完善社区组织的工作体系，包括发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与。在发挥社区社会组织作用的同时，还需要考虑积极引导驻社区机关企事业单位、其他社会力量和市场主体参与社区治理。

城乡社区成员是三治主体的第四个方面的代表。在城市社区就是居民（包括居民和外来务工人员）、农村社区就是农民（如果是城中村，也包括外来务工人员）。如何发挥基层群众性自治组织的基础作用？这需要进一步加强基层群众性自治组织规范化建设，合理确定其管辖范围和规模，促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接。加快工矿企业所在地、国有农（林）场、城市新建住宅区、流动人口聚居地的社区居民委员会组建工作。作为居民自治，乡村自治的组织形式，它是中国基层社会治理的独特创新，也是中国特色社会主义的重要特征。

综上所述，五个三治主体，即基层社会党组织、基层政府、城乡社区企业、城乡社区社会组织和城乡社区成员，五个三治主体是创新社会治理基础工程的载体。事实上，不同的社区，无论是城镇化的农村，还是乡村化的城镇，需要明确不同发展阶段三治主体的不同地位和作用。总的原则，就是坚持党领导基层社会治理的一切工作，发挥基层社会政府治理的主导作用，统筹发挥社会力量的协同作用，进一步注重发挥城乡社区成员的自治功能，发挥其主人翁的作用，做到相互平衡、相互支撑、相互制约，以实现共同发展的共治目标。

二、明确基层社会自治目标，健全基层社会自治体系

自治是基层社会治理的基本目标，致力于政府与人民对公共生活的协同治理，它有赖于城乡社区成员的自愿合作，有赖于社会治理机制中如何激发社区成员的内驱动力，这既保证了公共利益最大化，又确保了社区成员的个人权益、个人意愿的实现。因此，基层社会自治的基本目标是保护人民的人身权、财产权、人格权。

自新中国成立以来，我国推行的基层群众自治制度，不仅是人民当家做主最有效、最广泛的途径，也是对基层社会自治的积极探索。从我国69年来的基层社会治理的实践看，由于政府大包大揽、管得过“宽”，大量事务和矛盾实际上都汇集到政府身上，对社会自我调节、居民自治空间产生了挤压与反向依赖，影响了城乡社区成员的参与性、主动性和积极性，基层社会自治作用发挥得比较有限。同时，面对社区结构的改变，社区内日益多样多元的社会需求和海量的物流、人流、信息流，政府手段有限、资源缺乏，很多事务根本无法管理，或是无法进行有效管理，尤其是其中所涉及的敏感社会问题具有跨部门、跨行业、跨领域的特点，关涉多个利益主体，如果群众特别是各利益相关方没有参与进来，仅靠政府来主导，妥善解决各类问题面临着新的挑战。

在全面深化改革进程中，为使市场在资源配置中起决定性作用，客观上要求进一步解决政府干预过多的问题，让社区企业、城乡社会成员（居民、农民）、社会组织发挥更大作用，这实际上也对基层社会自治提出了更高要求。基层社会组织的自我组织和管理，是维持社会和谐稳定和社会正常秩序的自动调节机制。要坚持扩大基层民主、自治权力，打造社会治理人人有责、人人尽责的命运共同体。[2]

因此，创新基层社会治理，必须围绕提高自治水平这个目标，鼓励和支持社会各方面参与，激发社会活力，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理，其管理主体是社会组织或民间组织，它是一种非政府行为，是基层民主的重要实现形式。[3]因此，社区自治的主要任务是健全自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层社会自治体系，努力实现“市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做，居民能做的交给居民去做”。

坚持自我管理。发挥人民主人翁精神，依法自己管理自己，自己约束自己，制定必要的乡规民约，建立自我管理的议事机制，自己参与并处理自己的事务；坚持自我服务。通过创新机制和平台，发动群众服务群众，通过政府购买服务机制，社会组织参与社区自我服务模式，切实做到社区“事事有人管”；坚持自我教育。通过基层协商，可采用开放空间等工作模式，找到合法合情合理解决问题的方案，这种自我教育的过程其实也是社区成员的自我成长的过程；坚持自我监督。创新监督形式，调动城乡社区成员参与监督社区事务的主动性和积极性，以群众自我监督促进社区和谐，推动基层社区自治的良性互动。

三、推动基层社会法治建设，发挥法治保障核心作用

实行依法治国，建设社会主义法治国家，已成为国家基本方略和全社会共识。商鞅说过，“法令者，民之命也，为治之本也，所以备民也。智者不得过，愚者不得不及。”意思是说，法令是天下百姓的命脉，是治理国家的根本，其目的是用来保护人民的。聪明的人不能超越它，愚昧的人也不能不遵守它。[4]党的十八届四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。

一般来说，发达市场经济国家不仅具备较为健全的法律体系和法律监督机制，而且社会公众的法律意识普遍较强，习惯以法律方式解决纠纷。在我国，虽然与市场经济相配套的中国特色社会主义法律体系已经形成，但是基层社会的法治意识、法治思维还没有较好地树立起来，这影响了基层社会法治的效果，阻碍了市场经济的健康运行。例如，有的城乡社区成员在遇到土地纠纷、拆迁矛盾、社区安全、小区停车管理、社区物资回收、循环使用和环境污染等问题时，不是寻求法治的方式来解决，而是奉行“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误理念，指望以聚众闹事、采用极端手段等方式达到其不正当目的，使存在的问题更加复杂，矛盾更加激化。当然，目前有的基层干部及执法人员在化解基层社会矛盾、协调基层社区各个利益关系主体、分配经济和社区资源时，存在有法不依、执法不严、违法不究等问题，甚至还出现权大于法、言大于法、徇私枉法、粗暴行政等违法行为。针对这些问题，应该发挥基层社会法治机制的保障作用，包括坚持全民守法，坚持法治精神，坚持法治保障，维护法律尊严和权威。

坚持全民守法。需要从开展广泛的普法教育着手，尤其是需要宣传《城市居民委员会组织法》《村民委员会自治法》等法律的要点，开展依法治理活动，努力推动基层社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

坚持法治精神。推进法律咨询进基层活动。法律关系到千家万户，关系到每一个家庭，家庭纠纷、邻里矛盾、社区冲突都是能够通过法律的途径解决，例如，公证进社区，公证员和基层法律工作者通过法律咨询进社区和家庭，发挥解决家庭纠纷的主导作用。

坚持法治保障。前面谈到商鞅在二千三百年之前，就强调法律是保护老百姓的，中国共产党人的宗旨是全心全意为人民服务。因此，法律援助是国家的责任，通过法律援助可以帮助那些弱势群体，维护他们的权益，同时也是社区依法治理的具体表现。

维护法律尊严和权威，推进法律面前人人平等。依法治理社区事务，包括村民选举、居委会的选举，充分发挥基层的人民代表大会制度的优势，让老百姓感到真正的当家做主。

四、坚守基层社会德治准则，彰显传统德治社会价值

德治是源远流长的中华文化传统，是中国最大的“本土资源”。孔子说过，“君子进德修业。忠信，所以进德也，修辞立其诚，所以居业也。是故居上位而不骄，在下位而不忧。”意思是说，君子增进道德建立事业。推忠于人，以心待物，德行就能够得到提升。修理文教，内心诚实，就是立业的根基。处在上位的时候不敢心怀骄慢，处于下位的时候心也不会忧闷。[5]儒学的博大精深，使我们认识到，不论是中央还是地方政府的治理，不论是国家治理还是社会治理，谁都不可能无视德治的作用。道德作为人人心中皆有的一种规范和约束，这种心中之法是较之任何文本法作用更大、效力更高且适用更广的法律。改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，城乡居民的物质生活水平大幅度提高，但精神文明建设却相对滞后，不敬不孝、知法犯法、赌博滋事、网上任意中伤诽谤等道德滑坡现象严重影响了社会和谐与居民幸福感的提升。对这些社会问题，如果不从提高人的道德素质、强化道德自律方面入手，而只是就事论事、就矛盾论矛盾，社会治理的成效会非常有限。

借鉴古今中外的法治实践，如何发挥德治建设的作用？提升城乡社区成员的素质和修养，从源头上预防社会矛盾的产生，增加社会的和谐因素。如何实现上述目标？需要做出顶层设计，通过建立以规立德、以文养德、以评弘德和家风建设的德治建设体系，把基层社会所提倡的道德理念和社会价值追求与人们的日常生活紧密联系起来，注重在落细落小落实上下功夫，把德治的抽象宽泛概念、崇高理想追求变成人们实实在在的每一个行动。

坚持以规立德。墨子说过， “天下从事者，不可以无法仪，无法仪而其事能成者无有也”，意思是说，天下从事各种职业的人，都不能没有规则。没有准则而他所做的事情能够成功，那是不能的。因此，制定乡规民约、城乡社区管理规章制度和社区成员的行为准则，强化规范约束，发挥明导向、正民心、树新风的积极作用。

坚持以文养德。继承和发扬中华优秀传统文化和传统道德，广泛开展社会主义核心价值观宣传教育，以润物无声的方式，引导城乡社区成员以弘扬中华传统文化为载体，倡导社会成员成为社区志愿者，通过德治的实践和行动，不仅讲道德、尊道德、守道德，而且践行追求高尚道德理想的志愿行动。

坚持以评弘德。通过评议个人、家庭、社会的道德状况，形成鲜明的舆论导向，带动整个社会道德文明水平的提升，依靠社会舆论道德规范的说服力、劝导力、影响力，调节城乡社会成员之间的人际关系。在城乡社区德治体系中，全面实施公民道德工程。

坚持家风建设是中国现阶段开展社区德治的重要组成部分。习近平强调：“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风”，使得“千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点”。[6]家是最小国，国是千万家，推动“家国天下”的情怀深入每一个中国人的骨髓。因此，倡导良好向上的家风，依然能够正向推动社区德治的良性发展。

五、建立三治模式协同关系，提升基层社会三治能力

正确处理好基层社会三治之间的协同关系，将利于打造共建共治共享社会治理格局，形成政府调控同社会协调互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的新型社会共治模式，是创新基层社会治理的有效途径。

自治法治加德治的三治模式借鉴了新中国成立以来人民当家做主的群众自治实践的有益经验，参考了1992年以后中央提出建立社会主义市场经济体制的法治实践以及汲取了我国历史长河中有效的德治传统。基层社会的三治模式充分体现了以人为本、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，三者功能作用相辅相成、相互支撑、合力共治。

自治是法治、德治的目标。基层社会自治重点解决治理的具体形式和载体问题，加强城乡社区各个载体的治理能力。正确处理好三治主体之间的内部协同关系，在城乡社区党组织的全面领导下，增强社区居民参与能力、议事协商能力、自我服务能力、心理咨询干预能力、信息化应用能力、资源优化能力，三社（社区、社会组织和社工）联动与资源优化能力。

法治是自治、德治的保障。基层社会法治重点解决治理的现实依据和手段问题，加强城乡社区成员的依法办事能力。发挥社会组织的优势，发挥社区民警、社区公证员、基层法律服务工作者、社区志愿者的作用，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，提升基层协商能力、社区矛盾预防能力、社区矛盾化解能力、利益意愿表达能力。

德治是自治、法治的基础。基层社会重点解决治理主体思想精神层面的素质修养问题，以弘扬中华传统文化为载体。强化社区文化的引领能力，讲好社区成员身边的故事，践行社会主义核心价值观，增强居民对社区的社会文化认同感、归属感、责任感和荣誉感，形成社区是我家，打造社区文化的凝聚力、影响力和价值推动力。

总之，自治、法治、德治最终都统一于“人”这个核心，都是为了激发城乡社区成员的责任感，提升社区成员的主人翁意识，盘活基层社会各个利益相关者的参与活力，优化社区各方资源，促进人与人和谐相处；努力实现党的十九大报告提出的“我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活”!

参考文献

[1] 习近平. 关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014:68.

[2] 魏礼群. 提高社会治理水平 决胜全面小康社会[J].社会治理，2016（5）.

[3] 俞可平. 敬畏民意[M]. 北京：中央编译出版社，2013:73.

[4][5]（唐）魏徵,等. 群书治要[M]. 北京:北京联合出版公司,2014:272,3.

[6] 潘婧瑶，董婧. 从“家风”传承看习近平如何齐家治国[N].人民日报，2016-02-23.

来源：《行政管理改革》2018年第3期