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共建共治共享社会治理格局的意涵解读

马庆钰

2018年03月22日10:07    来源:人民网-理论频道

[摘 要] 共建共治共享是执政党治理理念不断提升和治理实践不断拓展的结果,体现了执政党对公共治理理念的吸纳认同、上层建筑对经济基础的积极调整、国家治理对社会主要矛盾变化的正确回应。既是新时代社会治理格局的建设方向,也为社会组织参与社会治理的功能定位提供了依据。党政决策者和职能部门应借此顶层设计指引,为社会组织等社会力量在国家社会治理中健康成长和担当使命营造良好的“善制”环境。

[关键词] 共建共治共享;社会治理格局;社会组织;制度环境

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

共建共治共享作为我国社会治理格局的理想目标,体现了党对治理认识的不断深化过程。从党的十七大以前一直使用“管理”,到十八届三中全会第一次使用“治理”;从党的十七大和十八大报告中表述为“实现发展成果由人民共享”,到十八届五中全会时调整为“构建全民共建共享的社会治理格局”;再到党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,一路走来,渐入佳境。这并非是文字和概念的变化,而是党和国家领导者社会治理理念的与时俱进和进一步升华,其丰富的内在意涵和对社会组织发展的意义值得解读和挖掘。

一、社会治理格局之共建共治共享的时代进步价值

共建共治共享是执政党对公共治理理念的吸纳认同。“公共治理”作为一种公私权关系模式,是工业文明发生以来,全球各国公私权关系模式的又一次调整,它是继重商主义、古典自由主义、罗斯福凯恩斯主义,和撒切尔里根邓小平主义政社关系模式之后的又一次改进。 “治理”在世界银行创生,此后经历国内外十几年的讨论,之后在2013年十八届三中全会上被执政党纳入顶层设计并逐步付诸治理的实验。治理比管理的进步所在是,这个概念更全面具有利益相关者对公共事务的参与、互动、协商的民主元素。从这个意义上看,理论和实践中无论怎样异彩多样,共建共治共享的提出,无疑对整个国家和社会来讲都是里程碑性质的大事。

共建共治共享是上层建筑对经济基础的一个积极适应。四十年的改革开放使中国取得了很多成果,其中最为核心、最大的收获,是中国认同了市场经济文化和制度价值。时至今日,尽管中国特色的社会主义市场经济还需要完善,但今天全社会经济理念的主流是市场经济,社会经济运行的底色是市场经济,经济资源配置的基本机制也是市场经济。无论在体制上还是机制方式上,都需要回应经济基础的发展而必须走向开放、平等、包容和利益相关者参与。共建共治共享就是对市场性质的经济基础的新适应。

共建共治共享是对社会主要矛盾变化的正确回答。在邓小平解放思想和改革开放旗帜带领下,四十年努力创造出社会转型进步的丰硕成果,社会转型成为一个可观察可衡量的进步现象。按照“罗斯托模型”,一个国家进入“初步成熟社会阶段”后的经济水平,参考世行2012年标准,应该在年度人均GDP 4085美元以上。我国2016年年底人均GDP大约7800美元,2017年年底差不多达到9000美元,已经踏入中上收入国家门槛,社会主要矛盾因此发生了显著变化。在跨入成熟阶段门槛之前,全社会普遍物质短缺,此间人们更多关注的是温饱,物质产品的供不应求是主要矛盾。在跨入成熟阶段门槛之后的今天,社会总体生活水平大大提升,社会主要矛盾逐步转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在期待更高物质文化生活的同时,人民还在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这个变化的重要结果,要求党和政府调整执政理念和工作方式,在“改进社会管理”和“改进社会服务”的同时,更重视“改进社会参与”。“打造共建、共治、共享的社会治理格局”,即是对新时代我国社会矛盾变化的正确回答。

二、社会治理格局之共建共治共享的全民参与内涵

共建即共同参与社会建设。共建包括三个方面:社会事业建设、社会法治建设以及社会力量建设。社会事业建设方面,本着政府主导和政社合作的原则,通过社会的政策安排,要为包括社会组织在内的各种社会力量和各类市场主体,在教育、就业、医疗、卫生、社保等社会服务中发挥作用创造条件与空间。社会法治建设方面,人们的幸福感、获得感、安全感离不开制度的保护。因此,在相关法律法规乃至政策的制定中,在权利制度、财政制度、分配制度、社保制度的建设中,党和国家政府在担当领导角色的同时,必须真正形成社会各界和广大人民群众的民主参与机制;社会力量建设方面,不仅要求社会组织自身要具有更大的主动性,具有更多的社会建设和社会治理责任意识,而且政府应给予更多的信任、支持、助力,才能够使社会力量得到发展。

核心领导层和各级党委政府应充分认识,在新时代的社会治理中,社会组织等社会力量是国家治理现代化中的重要角色,是市场经济进一步发展的增长点,是政府管理和公共服务的合作者,是社会和谐与秩序稳定的影响者,是社会益慈文化的引领者。应当确立公私权均衡关系的基本原则,合理控制公共部门规模,促进社会组织健康发展,激发社会力量参与社会建设的能力和活力。

共治即共同参与社会治理。在现阶段,人们对于个人价值的实现更加关注,更加向往,因此党和政府要充分理解,参与权是民众的宪法权,也是人性需求的组成部分。物质匮乏的社会阶段,人们参与公共事务的冲动尚不突出。但是面对今天新的社会主要矛盾,马斯洛需求规律开始应验,人民对于民主、法治、公平、正义和个人价值实现的愿望日益凸显。因此,党和政府要为人民参与创造条件。

第一是要改善多元治理,补齐结构短板,要推进社会治理真正的社会化。进入治理的新时代之后,应更加善于发挥社会力量尤其是社会组织的作用,推动形成政府治理和社会调节以及居民自治之间的良性互动。自2002年党的十六大开始,我国已经形成并朝着党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的多元治理格局努力。但是比较而言,我们这只治理的“木桶”,公权板块过长而社会板块过短,需要通过平衡权责、取长补短,才能形成多元共治的和谐治理格局。

第二是支持社会力量在供给侧发力,在最近几年中央提出来供给侧结构性改革这一新的概念以及改革目标,应该在认识传统供给主体结构的弱点基础上,把握供给端主体结构再造的正确方向,将社会组织培育成为其中的重要一元,发挥社会组织和其他的供给主体的协同作用。在公共事务和社会事业、社会服务当中,通过政府购买服务等灵活机制,形成稳定的政社合作关系,让社会组织有机会有更多的担当。

第三是基层社会治理中发展基层自治能力。基层自治是社会主义民主的重要形式,是基层群众实现自己的事情民主管、自己的事情协商办的重要方式。要建设好基层群众自治制度,就必须落实好基层民主,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,这有利于保障公民的共治参与权利,有利于真正实现社会和谐稳定。

共享即共同享有治理成果,治理成果现在都是讲经济成果,在这一方面,我们充分地认识到在家庭之间、城乡之间、地域之间、群体之间,仍然存在着很大的差距。习近平总书记强调,我们追求的发展是造福人民的发展,我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展成功不成功,最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。因此,共享治理成果,其一是党有决心,“只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题,我们就不能安之若素;只要群众对幸福生活的憧憬还没有变成现实,我们就要毫不懈怠团结带领群众一起奋斗”;其二是政府有思路,按照“守住底线、突出重点”,保障低收入群体和弱势群体的基本生活;其三是国家要有共享的制度保障。唯有良好和可操作的制度是一切决心和理念的依靠,只有民主和法治基础上的制度,才能为全体人民提供安全预期,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得进展;治理的成果除了经济成果之外,还包括生态成果、文化成果、政治成果等,这些也是人民群众有权共享的必需消费品。方方面面的这些重要成果,都需要在党领导下有社会各方主体充分参与共同努力才能实现共享梦想。

三、为社会组织健康发展营造善制环境

和社会参与相辅相成的公私权关系模式,就是这种新政社关系追求的“小政府大社会”内涵。此“小政府大社会”并非彼“小政府大社会”,这里所说的,包括了三少三多:第一是政府自己花钱要少,政府为社会花钱要多;第二是政府亲力亲为要少,由社会自主承担要多;第三是政府机构编制人员要尽可能少,而社会自组织的数量要尽量多。这就是我们进入治理时代的新政社关系的目标追求,即走向大社会之治。

新时代社会治理格局中不能没有社会组织。就社会自组织发展规模来说,应当认真思考如何将它变成现实,进一步说就是怎样用善制来保障社会组织健康发展。社会组织的发育程度和他们的参与水平,由内因和外因两方面共同促成。但从当下现实来看,外部因素仍然是决定社会组织从出生到成长,从成熟到有用性的关键,这个外部因素就是制度和政策。改革开放四十年,社会组织经历了“复苏发展期”、“曲折发展期”、“稳定发展期”和“增速发展期”四个阶段,基本上是十年一段。第一阶段的十年中,社会组织平均每年增加2万家,第二个阶段的十年中,平均每年增加5000家,第三个阶段的十年中,平均每年增加2.5万家,第四个阶段从2013-2017年的五年中,平均每年增加超过5万家。

重视社会力量作用与深化改革相互激荡。党的十六大提出新政府职能开始已生萌意;党的十八大首次提出“加快形成现代社会组织体制”并在十二届全国人大一次会议上制订了社会组织改革发展路线图和时间表;十八届三中全会接受“治理”概念,并继续强调激发社会组织活力,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;党的十九大报告首次提出“打造共建共治共享社会治理格局”,在社会力量参与和社会组织发展之间,再度凸显和建立起不容置疑的内在逻辑。社会各方面尤其是各级党委和政府的领导者和职能部门,需要准确和深入学习和解读,借此顶层指引和部署,为社会组织的出生、成长、成熟、和有用性,营造良好的“善制”环境。

第一,把准社会组织发展方向。治理新时代社会组织的发展重点,主要是优化社会组织结构,提升社会组织质量,以及增进社会组织效益。无论是社会组织自身,还是为社会组织提供服务对社会组织进行监管的职能部门,对此应有共识。关于社会组织结构的分析,笔者判断社会组织到2020年的时候预期将在90万~100万家的区间中。但是数量并不是一切,这么多不同类型组织之间,7:3是比较好的结构比例,最低不能打破6:4结构。也就是社会服务类组织应占到总数的60%,互益类社团组织最多占40%份额。以此计算,2020年时,社会服务类组织应有58万家左右,社团类组织大约有38万家,还有非常重要的支持性基金会组织,全国应该增加到8000到1万家。这样的结构基本保证社会组织的发展质量。在此基础上的效益预期是:社会组织的就业人口,2016年年底700多万人,约占经济活动人口的1%,2020年按照全球大致4%的一半算,希望增长到1200万~1400万人;社会组织经济贡献规模一直为社会关注,其衡量指标之一的增加值在2016年估计在3500亿左右。根据对中国全面小康建成时点的经济规模估计,预计2020年,仅仅员工薪酬一项,中国社会组织的GDP贡献应至少达到6000亿。参照发展和转型国家占GDP 1.2%的均值,社会组织的经济贡献应趋近1万亿。这是社会服务和经济共享方面社会组织的努力方向。

第二,开放社会资源的配置。所谓社会资源配置的开放配置,就是放弃公共部门对如养老服务、卫生与健康服务、教育服务、就业服务、弱势群体服务、公益与慈善等社会服务消费品的计划思维和封闭性做法,采用多元和竞争方式来配置资源。进一步说,就是把“让市场在资源配置中起决定性作用”的理念同样贯穿于社会服务和公益慈善领域中,在政府简政放权和打破垄断机制的同时,放开对社会组织发育和其他相关要素的限制,逐步形成公共服务供给的社会选择机制,从而降低社会资源配置成本,提高社会服务供给品质和效率。

无论在经济还是社会领域,只要有条件就应采用开放和市场化的资源配置机制。计划只是补充,垄断只是例外。因为,开放和市场机制配置资源能够强化选择、培养多元、促进竞争,优胜劣汰,说到底是不可替代的绿色“保鲜机制”,社会领域也不例外。从目前的实际功用看主要有两点:一是符合结构性调整的要求。“十三五”期间,社会领域大约有二三十万亿元的社会服务消费需求规模,既是基于供不应求的压力,也是迫于经济下行的挑战,还有实现产业结构优化调整的目标,政府需要通过增加社会服务供给,实现调结构、稳增长,而社会组织在这个战略布局中不可缺位。二是能够拉动经济和促进就业。社会组织的慈善公益的服务支出活动,带动个人、家庭、企业、政府等其他经济主体相应的投资和消费,产生支出的乘数效应。

第三,要强化优化相应的制度供给。在供给和需求的链条上有三个前后贯通的关联主体。其前端是社会消费群体以及他们的需求规模。中端是社会服务产品的生产与供给。传统主体是政府、事业单位,国有企业等权力和体制内组织,无论从社会服务的巨大需求规模看,还是从社会治理的进步需求看,社会组织作为社会力量的核心,都应当成为社会服务生产和供给结构中不可缺少的重要一元。目前这个新的组合阵容正在形成过程中。但是即便形成了多元生产和供给结构,也不能保证其服务产品供给的完全有效性,这取决于这个供需链条后端主体的质量,即党和国家制度供给的有效性。只有良好的制度供给,才能最终保证中端包括政府机构、事业单位、社会企业、社会组织在内的社会服务产品的生产和供给的质量和有效性。

党的十八大之后的“增速发展”中,至少有十几件富有改革性的法律、法规和规范性文件,为社会组织形式、社会服务形式、社会参与形式、社会融资形式等方面的创新提供了支持。这些积极的制度和政策供给,使社会组织得以获益和发展。但是总体来说,社会组织从出生到成长和从成熟到有用性的各个环节并不都是顺畅平坦。在制度和政策的版图上,的确还需要有一些补充和完善。从社会组织发展的需求看,这些内容包括:第一,各级党委和政府需要对社会组织之于社会治理的价值有一个正确的判断;第二,国家需要认真考虑免除慈善基金组织为保值增值从事投资理财收入的所得税;第三,政府需要尽快完成和出台符合良法精神的三个社会组织登记管理条例;第四,政府应平等公正地落实对社会组织从业人员职业发展和从业待遇;第五,为包括业主联合组织在内的社区社会组织获得法人资格建立可行通道;第六,为社会组织参与政治协商制定可行性规范;第七,通过制度规定限制权力对社会组织的不当干预和过分管制;第八,着手改变阻碍社会组织走出去的落后政策;第九,实施宽松便利的国内外社会组织合作政策;第十,推动事业单位和特权社会组织进一步走向社会化;第十一,合理规范界定社会组织中党社关系,使其既发挥好政治引领、支持和保障作用,又边界得当,不越俎代庖。这些“制度和政策产品”保质保量供给,将真正有益于社会组织健康发展并在“共建共治共享社会治理格局”中更好地发挥作用。

实现中华民族伟大复兴的中国梦,是全体人民的伟大事业。传统习惯的单打独斗将无法完成这一历史性宏大工程,而只能依靠人民大众的切实普遍参与才能有望达成。让我们在新时代进步理念的指引下,奏响“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的国家和社会治理现代化梦想交响乐。 

来源:《行政管理改革》2018年第3期

(责编:任一林、谢磊)
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