整合制度体系保障人民可持续的获得感

[摘 要] 在发展的基础上增强人民的获得感，使其有保障和可持续，是新时代中国特色社会主义的重要内容。获得不等于获得感，获得感也不等于可持续获得感。人民群众特别是困难群体、脆弱群体的可持续获得感必须由制度来保障。除了经济的持续中高速发展之外，还必须有科学、整合的社会保障制度体系。这种制度体系应该有制度整合、持续提高保障水平、保障和生产性并举、科学性和人文性、群体友好性等特征。

[关键词] 获得感；可持续；社会保障制度；整合制度体系

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

进入新时期新阶段以来，党和政府越来越把经济社会协调发展置于更加重要的地位。中国共产党十九大对新时代的经济社会发展、民生发展进行了科学的、令人可期待的设计，力图使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。本文就此做一些初步的讨论。

一、获得感可持续是新时代中国特色社会主义建设的重要内容

经过改革开放以来近40年的奋斗和发展，我国即将全面建成小康社会，中国特色社会主义进入新时代。习近平总书记在党的十九大报告中做出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大创新性理论判断，并对改善民生给予了充分关注，他指出要“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。这既为全党全国人民指明了前进方向，也为切实增进民生福祉、保障我国的长治久安提出了新的课题。40年来，我国人民生活总体上获得了明显的改善，这既为人民的继续奋斗奠定了基础，也为实现更有保障、更可持续的获得感和幸福感提出了挑战。因为毕竟从贫困到解决温饱问题较容易实现，而从小康到更高水平的发展则较为困难。更不用说，当前我国已经进入经济发展新常态，经济增长下行、结构调整也需要付出成本，另外我国要跨越“中等收入陷阱”，一些不确定因素摆在我们面前，各种社会矛盾也会相继出现。在这种大背景下，要使人民在物质生活、精神生活、社会生活和文化生活方面有获得感和持续获得感，不但需要经济的持续稳定发展，使人民的物质生活持续改善，而且需要科学有效的社会保障制度，用制度保障人民特别是困难群体有持续的获得感。

关于用制度保障经济、政治、社会的发展，党和国家领导人给予了充分关注。邓小平在1978年就指出“必须使民主制度化、法律化”。[1]1992年他又指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[2]党中央十分重视党建和国家治理发展中的制度建设。党的十八大报告强调了“要把制度建设摆在突出位置”；十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“到二O二O年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。制度建设同样适用于社会保障和民生领域。习近平在党的十九大报告中指出，“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”要“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”。[3]制度建设及其完善已经成为推进新时代中国特色社会主义建设、治国理政的重要内容和基础，成为保障民生、争取人民认同、促进社会秩序的重要手段。

为什么要加强制度建设和用制度来保障人民群众获得感、幸福感的可持续？因为，我们所说的获得感、幸福感是涉及广大人民群众的问题，涉及范围广阔，而涉及面宽广的问题必须用相应的政策来解决。另外，人民群众有长期的、不断改善生活的需要，这种需要的满足不可能由某个暂时的政策来实现，而必须由系统的政策和制度体系来保障。

二、人民获得感的可持续发展需要整合的制度来保障

（一）制度与获得感

谈到人民群众可持续的获得感必须由制度来保障，首先要明了制度的特征和功能。在我国，对制度有多种理解，本文所说的是社会的具体制度，是在经济、政治、社会、文化等各领域存在的与政策、规则相联系的系统的、稳定的行为规则体系。比如我们所说的经济制度、教育制度、社会保障制度等。对于制度，经济学、社会学、人类学有各具特点的理解。经济学理解的制度是人们制定的、进行理性选择的规则；社会学和政治学所说的制度是与人们的社会关系、社会角色相联系的系统的行为模式；人类学则强调人们对制度的意义的诠释和认知。[4]然而不管怎样，制度是调节社会关系、组织人们共同生活的手段，制度认同能使人们以某种方式组织起来，去实现共同或有差异的目标。这也是为什么人类社会要制定一系列制度的原因。进一步说，一个社会可能会有多种不同的制度，有的社会学家把不同制度的集中状态分为聚合的制度和整合的制度。所谓聚合的制度是指各种制度比较散乱，而不是有机地集合在一起，而整合的制度则是各种制度有机地联系在一起。当然，整合的制度比聚合的制度能更加有效地发挥功能。[5]实际上，整合的制度就是我们惯常所说的良好的制度体系，它是各种制度按照应有逻辑，相互连接、发挥作用的状态。而那种聚合的制度基本上是相互分割、各行其是，甚至是互相冲突的，这种制度集合不可能有效发挥各种制度的积极功能。这样看来，一个社会的良好运行、有效治理更需要整合的制度体系。

再回来看获得、获得感和持续的获得感。获得是指人们得到某种东西，包括物质的、精神的、社会关系和心理方面的。获得感是人们得到某种东西之后的感觉即主观感受，一般地，获得感带有正面评价的含义。持续的获得感是指人们连续地获得东西并产生正面评价或某种获得感持续起作用的现象。获得并不等于获得感，也不一定能产生获得感，获得感的产生需要对获得物及获得过程的积极评价。获得感不等于持续的获得感，一般地，持续的获得感需要有持续的获得行为和对获得物及获得行为的持续的积极评价。获得感常常产生于人们在获得东西时的纵向比较或横向比较，当人们不但在客观上，而且在比较上感到有获得时就会产生或强或弱的获得感。所以，研究获得感要看人们获得某东西前后的状态。一个基本的事实是，当人们以往获得较少或以往的生活状况较差时，他们容易产生获得感。反之，当人们经常有获得或以往的生活状况较好时，新的获得感的产生就相对困难。

获得感有主体和程度方面的问题。前者是指谁是获得者，后者指获得量及其评价。当我们有计划地希望广大人民有更可持续的获得感时，就需要有制度性措施的保障。因为这已经构成为有结构的社会过程。

（二）人民获得感的可持续发展需要加强制度建设

党的十九大提出要“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”，[6]显然，这种获得感、幸福感、安全感是普惠的，是要使全体人民得到好处，然而这里还是有结构的。如果我们从社会普遍关心的经济状况和发展机会的角度看，中等收入群体和困难群体的获得感、获得感的可持续性是首先应该被重视的。多年来，我国学界和政府一直关注建设有利于社会稳定的“橄榄形社会结构”以及与之相连的扩大“中等收入群体”问题。在市场化加深、经济发展新常态持续的背景下，如何保障和扩大“中等收入群体”的规模和稳定是需要认真关注和对待的。这里需要一定的、相互支持和补充的经济-社会政策，需要一定的制度安排。

另一个需要重点考虑的是刚刚走出贫困的相对贫困群体和脆弱群体。相对贫困群体是从经济和社会生活的方面衡量的，人们在经济生活方面走出贫困，达到温饱，但物质生活并不富裕，返贫的可能性较大。在社会生活方面他们可能处于边缘状态，难以融入社会主流。脆弱群体则是因身体、生理等原因，他们难以像大多数人那样可以应付身体、心理方面的压力和挑战，而容易陷入被动、困顿、生活困难、边缘化等状态。老年人、残疾人、失依儿童等是脆弱群体的主要部分。由于在市场中的竞争力不足，他们可能会陷入生存危机，因此需要社会的关照。按照新时代中国特色社会主义建设的目标要求，我们应该有更普惠的社会福利，使弱有所扶，使他们有获得感和持续的获得感、幸福感。在市场化加深、人们对生活的改善更加向往的情况下，保障困难群体、脆弱群体的获得感、幸福感并且可持续，就成为更加迫切、需要解决的问题。在这方面，必须动员政府和社会的力量，通过科学有效的社会政策和制度来解决。

（三）可持续获得感需要整合的制度保障体系

20世纪90年代中期以来，随着市场化改革的推进，我国启动了以城镇劳动人口为主的社会保障制度改革。在统筹城乡、新型城镇化快速发展的背景下，我国又出台了一些面向农村居民的社会保障制度和政策。这些政策和制度对保障民生、支持经济体制改革发挥了积极作用。但是我们也看到，这些制度和政策有比较明显的碎片化特征，城乡分割、地区分割、部门分割影响了社会保障功能的发挥。另一方面，农村困难群体、脆弱群体的社会保障水平较低也对社会保障的作用带来影响。随着农村大规模绝对贫困问题的解决和人们生活需要的提高，随着统筹城乡所带来的城乡比较效应的出现，再加上农村家庭结构、社会结构的变化和农村空心化及“三留守”问题的加剧，怎样使他们有持续的获得感和幸福感，已经成为政府和社会迫切需要解决的问题。

党的十九大报告指出，保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行。要坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系。这是党和政府在发展社会保障、改善民生问题上积极务实态度的宣称。这里的“尽力而为”反映的是政府在社会保障上的积极态度，要积极地、尽最大努力去面对和解决市场化改革与社会转型中出现的城乡居民的生计困难方面的问题。“尽量”不但是财政资金方面的，也应该是政策执行方面的。“量力而行”表明的是务实的态度，根据已有资源去从事社会保障、改善民生方面的工作，不做不切实际的许诺。当然，“量力而行”也有态度方面的问题，因为什么是“量力”，怎样看待已有的财力、人力、体制力量等方面的资源，怎样将这些资源和力量进行有效配合，都会影响社会保障和民生服务的发展。

要切实做到获得感有保障和可持续，制定和完善比较系统的、科学的社会保障制度并有效地加以实施是必要的。因为唯有系统、科学的社会保障制度，才能稳定地，而不是随意地面对和处理相关问题。而且需要说明的是，越是系统化的制度即制度体系，越能稳定可靠地应对问题。因为一个政策可能较容易改变，但是一个定型的制度就较有稳定性，而制度体系则更具可靠性和稳定性。我国社会保障制度、社会救助制度的实施实践表明，碎片化的政策和制度在解决某些问题的同时，也可能会引发其他问题。而面对现实问题的、成系统的、整合的社会保障制度体系能够更有效地发挥作用。在社会主义建设新时代，我们必须在社会保障制度建设上取得新的进展，要形成系统的、整合的社会保障制度体系，并建构有效的社会保障实施体系，使人民群众特别是困难群体、脆弱群体的获得感更有保障、更可持续。

三、保障人民获得感可持续的整合制度体系的特征

关于我国要建设整合的社会保障制度体系，学术界早有一些研究。有的提出要建立现实-理性的社会保障体系，[7]也有的提出要建立普遍整合的社会福利体系。[8]中国特色社会主义进入新时代，应该进一步强调建立整合的社会保障制度体系的重要性，以保障人民特别是困难群体、脆弱群体的获得感及其可持续。走向新时代的整合的社会保障制度体系应该具有如下特征。

（一）制度整合

制度整合是指各种社会保障制度之间的整合，而不是像原来那样相关部门各行其是、相互分割。使人民有持续获得感的社会保障制度体系应该是多种具体的社会保障制度的整合系统。我国现有的社会保障政策和制度具有碎片化、不衔接等弱点，在不少方面还缺乏基本的制度安排。要真正能保障人民有可持续的获得感，就要使社会保障制度无空隙、无漏洞、无重叠，各种制度之间要有机衔接、覆盖人们可能发生风险的各个方面。要减少因为社会保障制度漏洞、不科学而可能造成相互攀比、获得感降低等现象。用一套整合的、内部没有矛盾的制度安排去面对困难群体、脆弱群体，有利于增强人们的获得感及其可持续。走向新时代的社会保障制度体系要进一步扩大、织密、建牢、系统化。

（二）持续提高保障水平

虽然改革开放以来我国城乡居民的生活有明显改善，社会保障制度覆盖了城乡居民生活的最基本方面，但是社会保障网还不够完整，社会保障的水平还较低。要满足人民群众特别是困难群体、脆弱群体的基本生活，就要在经济发展的基础上，尽可能地、持续地提高他们的保障和福利水平，建立适度普惠的社会保障制度。[9]“尽力而为”表现了党和政府在社会保障方面的积极取向。但是，在实际工作中，由于社会保障涉及的主要是困难群体、社会底层群体，而传统上这些群体较少地或只是被动地参与政策过程，我国的社会政策具有“弱势化”特征，[10]所以，如何真正能“尽力而为”地改善他们的生活，还是一个实践中的问题。整合的社会保障制度要真正反映民众特别是困难群体、脆弱群体发展的需要，尽量满足他们的合理需要，不断改善他们的生活，真正彰显发展的成果惠及广大民众特别是困难群体、弱势群体的制度承诺。

（三）保障和生产性并举

走向新时代的社会保障制度应该真正能有效地保障政策对象。市场化改革以来，我国的社会保障基本上是社会救助，而且水平较低，因此尽力而为地保障那些困难群体、脆弱群体，使他们免于各种威胁是十分必要的。同时也应该认识到，社会保障制度应该具有生产性。所谓生产性，是指社会保障制度应该使政策对象能增强自己的能力。社会保障对象常常是贫困者和弱者，但是保障的目标不能仅限于避免风险，还应该尽量增强他们的多种能力。这些能力主要包括参与社会生产的能力、维持自己生活的能力、遭遇新风险时的抗逆力、对社会或他人做力所能及服务的能力，等等。能力生产是社会保障制度应有的重要内容，社会保障制度要促进政策对象生产出社会所需要的能力，这样社会保障制度就是积极的。

（四）科学性和人文性

面对现有社会保障制度的碎片化和执行中的随意性，比较完善的社会保障制度应该是科学的，它在保障对象的认定、保障标准确定、保障制度的实施以及保障效果的评估上都应该是科学的、可行的、可监测的。它必须以一套科学的、可监测的、有效的指标体系为基础，保障该制度能有效实施并达致目标。近几年来，政府开始社会救助制度的精准化建设，也取得了一些成绩，但距离系统的、科学的政策体系和执行体系还有距离。[11]社会保障制度的人文性是说，实施社会保障不是要摆出一副给予者、救助者的姿态，似乎实施社会保障是在怜悯那些政策对象，而是要在制定政策、实施政策时有关怀之心，要有作为人的同类意识，让政策对象确实感到温暖，这样才能增强他们的获得感和社会认同。

（五）群体友好性

与人文性相联系的是社会保障制度的群体友好性，即不同群体、不同阶层之间在社会保障问题上应该有基本的相互理解和共识。其中重要的是其他群体要对政策群体接受救助和保障的行为有关怀性理解，不鄙视、不漠视、不排斥，而是多一点共同体意识。这样，社会保障制度的实施才会有一个良好的环境，才会真正达到科学实施社会保障的效果。走向新时代的社会保障制度不但是政府的责任，也是社会的责任。我们的社会在发展中应该不断养成和形成相互理解、相互关爱的氛围和文化，关心弱者、理解弱者、真诚地帮助弱者，这样才能真正形成现代社会的共同体意识，促进现代社会共同体文化的形成。这是整合的社会保障制度体系不可或缺的组成部分。

四、保障有获得感的整合社会保障制度体系的建设

作为新时代中国特色社会主义的重要特征和国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，建设能保障人民有持续获得感的社会保障体系是重要的和必需的。建设这样一种制度体系需要一定的经济政治和社会条件。其基本的经济条件是，要保障我国经济的持续稳定和中高速发展。党的十九大报告指出，要在发展的基础上提高人民的获得感。确实，在社会主义初级阶段，对于刚刚走出贫困还不那么富裕的群体来说，经济上的保障是十分重要的。没有经济的持续中高速发展，社会保障就是无米之炊。我国经济有韧性、不会掉入“中等收入陷阱”，这也为整合的社会保障制度体系的建设奠定着基础。在政治方面，各级政府必须真正建立起为人民服务的理念，把保障困难群体、脆弱群体的经济社会生活作为自己不可推卸的责任。社会保障费用要实行更高层次的统筹，要以经济发展的成果为基础逐步增加社会保障水平。要建立公正有效、负责任的社会保障制度实施体系，尤其是基层的实施体系，借助科学技术，实现社会保障制度体系的预期效果。在社会和文化方面，要尽量缩小收入分配差距，促进各群体之间的社会团结和社会融合，要在市场化背景下形成包容的、相互关爱的文化，在全社会包括在困难群体、脆弱群体中培育建立自尊自信、理性平和、积极向上、负责报恩的价值理念和心态。另外一个不可忽略的、重要的社会建设任务，就是要在社会保障中增强人文关怀和理性沟通、强化感情传递。因为人们的获得感并不完全决定于获得物之多寡，还在于获得者对获得物和获得过程、对给予-获得中双方关系的理解，有了正面的、积极的理解，人们才会有获得感、尊严感。

综上所述，新时代要“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”，就要在经济持续发展的基础上，建立和完善整合的社会保障制度体系，用制度来保障人民特别是困难群体、脆弱群体的可持续的获得感。这又涉及到政府能力建设、社会建设和文化价值体系建设。系统地进行上述制度建设，新时代就是经济社会协调发展、人民生活幸福、社会积极向上的时代，就是人民有获得感和幸福感，并有强烈社会认同的时代。

参考文献

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[3][6] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[Ｒ].北京：人民出版社，2017.

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[5] 詹姆斯?G.马奇，约翰?P.奥尔森.重新发现制度[M].北京：生活.读书.新知三联书店，2011.

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[8] 景天魁主编.普遍整合的福利体系[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

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[10] 王思斌.我国社会政策的弱势性及其转变[J].学海,2006(6).

[11] 王思斌.市场-社会转型中我国社会政策的制度性发展[J].澳门理工学报,2016(1). 

来源：《行政管理改革》2018年第3期