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新时代深化文化事业单位法人治理结构改革的政策难点与对策建议

李媛媛

2018年01月16日10:04    来源:国家行政学院学报

[摘 要]党的十九大报告提出中国特色社会主义新时代深化文化体制改革、坚定文化自信的新理念、新要求。文化事业单位法人治理结构改革是新时代深化文化体制改革的重点任务,也是新一轮事业单位改革的切入点和突破口,当前,这项工作已经进入向纵深推进的实质性阶段。文化事业单位法人治理结构改革通过引入“外部治理”而推动公共文化服务供给机构和供给主体的重构,形成联合行动的协作网络,目的是促进公共利益的最大实现,实现“共同治理”。此项改革正在探索和逐步完善过程之中,目前颁布的相关法律和文件仅针对这项改革提出原则性要求。本文分析了当前事业单位法人治理结构改革的政策难点,并对如何建立有效的制度执行体系提出对策建议,在此基础上探索适合中国国情的文化事业单位法人治理模式。

党的十九大报告提出了深化事业单位改革的战略任务,文化事业单位一直是文化产品和服务的主要生产者和提供者,是中国文化建设的主阵地。当前,新的社会发展阶段对文化事业单位的功能、职责、绩效等都提出了新的要求,其管理体制、运行机制、资源配置方式等已滞后于社会发展及民众对文化的需求。建立并完善法人治理结构是新一轮事业单位改革的切入点和突破口,这项改革已经进入向纵深推进的实质性阶段。文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆、博物馆、文化馆等公益性文化事业单位,以实现公共利益最大化为目标,通过所有权与管理权分离,吸纳社会力量参与,形成各利益相关方共同参与治理,使决策层、执行层、监督层之间形成权力分配与制衡的组织架构和运行机制。推动法人治理结构制度改革的目的,是打破以往内卷化的运行方式,促进文化事业单位的社会化发展和规范化运行,提高行业专家、社会力量、公民参与公共文化事务的机会和程度,提升公益性文化事业单位的服务能力。

一、文化事业单位法人治理结构改革的缘起与意义

法人治理结构的概念最早源于公司治理,其前提是公司所有权与控股权的分离,核心是“委托—代理”形式,目的是通过一系列制度设计和组织规范形成利益的分配与制衡。由于事业单位投资人的“虚化”,使事业单位法人必须采用代理人协商制度,法人治理结构中的理事会制度显然是合适的。[1]但企业法人和事业法人的不同之处在于是否以资本利益为纽带,是否以营利为基本目标。在公司治理中,强调所有者权益的实现,股东参与利益分红,获取利润是其终极目的。但事业法人由公共财政支持,因此公共利益是其基本立足点,这就决定了文化事业单位不是依靠利益驱动,而是责任驱动,既要履行政府要求文化事业单位承担的职责,又要致力于满足公众的基本文化需求。因此,文化事业单位法人治理结构是建立在服务原则和公共利益基础上的一种新型治理模式。

我国事业单位法人治理结构制度的规划和探索经历了一个较长的过程,大体可分为政策准备期、探索期、发展期和升华期4个阶段。

政策准备期。1998年实施的《事业单位登记管理暂行条例》第三条规定“事业单位应当具备法人条件”。2005年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》首次提出“法人治理结构”的概念。这个阶段,仅针对事业单位法人治理结构问题提出了原则性的构想,还未落实为具体实践。此外,这些构想主要是在事业单位改革的总体框架中提出,还没有结合文化体制改革的要求,根据文化事业单位的特殊性提出相应的指导意见。

政策探索期。2007年开始,山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市开始进行法人治理结构的试点探索。2011年3月中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,就推动从事公益性服务的事业单位改革提出了改革管理体制,建立健全法人治理结构的指导意见。同年7月,国务院办公厅印发了分类推进事业单位改革9个配套文件(国办发〔2011〕37号),其中包括《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》。2012年中央编办印发《事业单位章程示范文本》,为建立以理事会及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构的事业单位制定章程提供了基本的规范和指导。其后,文化部办公厅印发《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》,其中《公共文化机构法人治理结构试点工作方案》提出了开展公共文化机构法人治理结构试点工作的具体办法。这个阶段,此项工作有了具体的落地措施、规范和标准,从中央到各省市文化管理部门根据实际情况提出了法人治理结构的详细要求并纳入考核体系,各地的文化机构也在推进改革的过程中积累了诸多有益的经验。

政策发展期。2013年,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“明确不同文化事业单位功能定位,建立法人治理结构,完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,提出“建立事业单位法人治理结构,推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理,健全决策、执行和监督机制”。法人治理结构制度改革通过党的中央文件的形式在较高层级上得到了确认,意味着该项改革已经进入实质性推进阶段,并随着文化体制改革的深化在实践层面进行积极的应用和推广。

政策升华期。2017年3月1日正式实施的《公共文化服务保障法》第二十四条规定:“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构,吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”2017年11月刚刚颁布实施的《中华人民共和国公共图书馆法》中也将“建立健全法人治理结构”作为重要条文。至此,在文化事业单位建立法人治理结构作为一项基本文化制度固定下来,并通过国家立法的形式得到保障。

法人治理结构作为文化事业单位改革的重要举措,体现了我国文化体制改革从以增量改革为主到推动存量改革的转型。作为一项重要的制度安排和组织形式,法人治理结构改革涉及政府职能转变、政事关系及政社关系的重新定位、事业单位法人自主权的实现及公共职能的提升、公共治理场域的形成等一系列关键问题,体现了推进国家文化治理的必然要求。

首先,法人治理结构有利于实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。法人治理结构的重心是“治理”,从“管理”到“治理”,意味着国家治理方式从以往依靠政府权威的一元管理向社会各阶层、各机构(包括公共机构和私人机构)共同合作的多元治理的转变。[2]文化事业单位法人治理结构通过体制内与体制外的协同合作体现了“共同治理”原则。“‘共同治理’可视为现代公共文化管理的普遍模式,正是这种模式,保证了公共文化管理或服务‘公共性的实现’。”[3]“共同治理”源于利益相关者理论,强调政府相关部门、文化事业单位和各种社会力量的相互依存、制衡、对话,形成联合行动的协作网络,以参与决策为基础,通过交换信息、促进合作、形成共同目标行动准则,目的是促进公共利益的最大实现,政府的作用是确立指导思想、决定目标方向、实行效率监督。

其次,法人治理结构的引入有利于推动公共文化服务供给机构和供给主体的重构。长期以来,我国的事业单位一直是作为国家文化决策的执行机构运转的,由于公共性、公益性目标无法形成定量的考核评价体系,文化事业单位公共财政支出效率低下,缺乏自我拓展和自我革新的动力机制,无法深化内部机制改革。而法人治理结构的建立,实质上引入了外部治理,是一种创新文化事业单位改革方式的路径。从运行机制上看,传统的事业单位是一种“内敛式”模式,接受上级政府部门委托,履行公共文化产品和服务的职能,形成封闭式的业务运转,组织僵化。这种内卷化运行的状态易形成“内部人控制”,弱化文化事业单位的公共取向。由于采用科层制垂直管理模式,与社会需求时常脱节,时常出现信息不对称的情况,单向供给的模式导致同类文化事业单位提供的服务同质化严重,并且很容易陷入对本单位利益的追逐而导致公益性目标的偏离甚至扭曲,因此,引入权力的分配与制衡机制显得尤为迫切。而法人治理结构则主要为“外拓式”取向,是一种开放性的社会资源吸附体系。一方面,由于社会成员的参与,形成了社会需求的吸收反馈机制;另一方面,理事会也为机构发展争取资源,向外拓展,寻找机会,实现了文化事业单位与社会之间的外部对接,促成了资源在体制内与体制外的交互流动。

最后,法人治理结构是推动政事分开、文化事业单位去行政化的重要途径。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,要求“进一步落实公益性文化事业单位法人自主权,强化公共服务功能,增强发展活力,发挥公共文化服务骨干作用”。事业单位具有“准政府”的特性,政事关系实现脱离之后,事业单位作为独立的主体发挥其社会作用。法人治理结构的前提是实现事业单位的法人自主权,包括自主管理权、自主经营权、机构设置权、用人自主权等,因此既需要政府下放权力,减少对文化事业单位微观运行中所涉及的具体事务的干预,使文化事业单位能真正落实独立法人地位,自主管理运营事务,也需要加强政府主管部门对文化事业单位的宏观管理能力,通过对效果考核、验收标准的设立,确保公益目标的实现。

二、当前我国文化事业单位法人治理结构的政策难点

中国的事业单位法人治理结构是对西方非营利性文化机构运行机制的一种借鉴,在其宗旨目标、基本理念、组织架构、运行模式上有诸多相同之处。在目标上,都是立足公共利益,满足民众公共文化需求,实现民众文化权利;在理念上,都是通过引入外部治理,实现文化机构开放式、社会化运营;在组织架构上,都以理事会制度为主体,形成决策、执行、监督三权分立;在运行上,都依照章程履责和管理。但不可否认的是,二者在文化传统、观念意识、制度体系、社会组织发育程度等方面,都存在较大差异,这种差异性本身也造成了中国文化事业单位法人治理结构的政策难点。例如,一般而言,西方非营利性文化机构的经费来源较为多元化,这些机构理事会的成员,或者是投资方代表,或者是长期关注此机构发展的社会贤达人士,有着较强的参与意愿,依靠个人力量和资源引入社会赞助、拓宽发展平台、提供发展建议、担任义工等方式,推动机构发展。但中国的理事会制度刚刚起步,公益性文化机构的理事会制度的一个基本前提,即是利益相关方的共同治理。中国的文化事业单位本身并非由社会力量投资兴办,而是依赖公共财政,[4]虽然在名义上为全民所有,从广义上看,财政投入的基本目标是保障公民文化权利的实现,因此理论上所有公民都属于利益相关方,但由于长期以来文化事业单位一直是作为一个相对自我内循环的系统运转,与社会群体和个人之间未产生直接关系,因此民众缺乏对文化事业的关注度,也未形成强烈的文化权利意识。同时,“理事”参与无薪无酬,亦无明确的荣誉赋予保障,还承担着决策失误的追责风险,难以保证其积极性。因此,需要逐渐强化公民意识,充分调动社会主体参与文化治理的热情,同时还需要形成激励机制,对于贡献较大、社会认可度高的理事授予荣誉、给予奖励。此外,我国的文化事业单位不同于非政府组织和非营利性组织,具体体现在,主要为政府投资,文化事业单位与政府之间有行政隶属关系,政府对事业单位行使管理权,要求其以公共利益为前提履行公共职责。基于此,无法对西方的文化机构理事会制度做简单的横向移植,需要根据国情进行审慎探索,对文化事业单位的法人治理结构做顶层设计。

就当前的发展现状而言,中国推行文化事业单位法人治理结构存在以下政策难点:

首先,不同政策系统之间的契合与衔接问题。法人治理结构作为一种新的机制,与政府主导的文化管理模式之间的关系如处理不当,就会出现双重管理主体的问题,变成传统事业体制和管理机制与现行法人治理结构的“两张皮”。例如,文化事业单位原来的运行机制与法人治理之间如何实现过渡?党管干部的原则与理事会任命本单位行政负责人之间应该如何协调?如何在引入社会力量、激发社会参与公共文化机构治理的同时,不影响该机构员工的积极性?理事会成员的遴选标准如何制订,如何兼顾理事会成员构成的多元性与专业性?等等。这些问题如果没有得到解决,就会变成“为设而设”,只采用形式上的组织架构,而实质上并未发挥决策作用,则最终理事会将会变成一个冗余机构,叠床架屋,人为增加机构运行的障碍。

其次,法人治理结构的职能定位亟须明确,重点是对理事会的基本性质、主要职能、成员构成、权利义务、议事规则等进行界定。根据各地各部门目前的探索,文化事业单位形成了不同的理事会类型。例如,从职能上划分,有决策型理事会和咨询型理事会;从理事会人员结构上划分,可分为内部人控制的理事会和以外部人为主的理事会;按照理事会行使监督权和执行权的比重程度,可分为监督型理事会和决策型理事会。[5]这就涉及对文化事业单位理事会基本性质进行界定。例如,理事会是议事机构、咨询机构,还是决策机构?各地做法不一。2012年,中央编办印发了《事业单位章程示范文本》,为事业单位建立理事会制度提供了基本规范框架,根据该文本,理事会是决策机构。同时,该示范文本还对理事的权利与义务、理事会与管理层的关系做了明确的界定,即:本单位管理层由行政负责人及其他主要管理人员组成,是理事会的执行机构。2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国民法总则》第八十九条规定:“事业单位法人设理事会的,除法律另有规定外,理事会为其决策机构。”这些要求在一些文化事业单位先行先试的实践中已经得到一定程度的贯彻。如《深圳图书馆理事会章程》规定,理事会是深圳图书馆的议事和决策机构,负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划,行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。[6]“议事”与“决策”的双重定位,使理事会的职能出现了一定程度的模糊性,有可能在某些事项上有决策权,而在有些问题上只有议事权,因此只能享有“不完全决策权”。[7]有学者认为,在“政事分开、管办分离”改革完成后,事业单位理事会的职能已不再仅限于一个咨询协商或监督机构,而应是事业单位的最高权力机构,也应是倾听社会不同利益呼声、维护本单位公益性目标的结构。[8]实际上,如果仅仅定位为咨询机构,则很容易使其角色职能虚置化。除此之外,目前国家在理事会的一些重要事项,如主要领导提名、财务预算决算等方面,并未形成统一的标准和权限规定,需要通过权威政策文件予以明确。

最后,法人治理结构中的理事会与上级政府部门之间的关系。这里的上级政府,既包括上级宣传文化主管部门,也包括组织人事部门、财政部门、人力资源和社会保障部门等。目前,很多地方政府将是否设立法人治理结构作为对文化事业单位进行业绩考察的重要内容,这项改革主要源于上层的政策推动,文化事业单位自身改革的诉求和动力并不足。应该看到,在过去的投入机制、人事管理等制度体系未有改变的情况下,文化事业单位行使独立法人权力是不可能的。因此,怎样通过理事会制度实现政府与理事会、事业体制与法人治理制度的良性互补和互动,成为核心问题。

三、全面推进文化事业单位法人治理结构改革的对策措施

法人治理结构的完善是一项关系到公共文化服务各方面力量的系统性构造,其中涉及权力和资源的重新分配、政事关系的调整、社会参与度等一系列问题,仅仅依靠文化事业单位自身内部机制调整难以取得实质性拓展,因此需要内部治理和外部治理相结合,形成一系列的政策配套,才能形成高效的文化事业单位法人治理模式。当前,文化事业单位的法人治理结构正在探索和逐步完善过程之中,目前颁布的相关法律和文件仅针对这项改革提出原则性要求,如何建立有效的制度执行体系成为改革中的难点。今后应着力从以下几个方面推动此项改革的深化:

首先,加强顶层设计,推进新旧管理体制之间的衔接。法人治理结构改革推进困难的最大症结在于政事关系未理顺,政府职能转变不到位,因此,需要明确政府的角色定位。新公共管理理论认为,政府是掌舵的,而不是划桨的。其后的新公共服务理论认为,政府是服务的,而不是掌舵的。对于中国的情况而言,政府兼具掌舵与服务的功能,在推进国家文化治理的过程中,政府与文化事业单位之间由过去的垂直领导、直接参与决策向通过经费拨付、方向掌控、考核监督等方式进行外部管理转变。与在此基础上,实现“三化”,即去行政化、社会化、分权化。去行政化,即赋予事业单位自主权,推动治理主体从政府向理事会的转移、行政权力从政府向事业单位的下放;社会化,即引入社会力量和市场机制,形成多层次、多中心的治理模式;分权化,即形成决策、执行、监督相互分离与制衡的权力结构。英美等国政府对于文化机构都采取了间接管理的方式。例如,美国政府并不直接介入非营利性文化机构的事务,主要通过国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆图书馆学会对文化机构实施管理和赞助。英国政府于2000年根据《公共图书馆和博物馆法案》成立了“博物馆、图书馆和档案馆委员会”,主要从事顶层设计和战略规划。同时,通过地方图书馆理事会来间接管理图书馆事务,其职责是“促进英国地方政府提供的公共图书馆服务日臻完善,同时保证(地方)图书馆理事会监督当地图书馆职能的履行”。[9]这种组织架构既可以保证文化机构相对独立地运行,充分发挥理事会的功能,又能减少政府对文化机构的直接干预,集中精力从事宏观政策制定。建议我国在推进政事分开的过程中,将具体管理权限向行业协会让渡,行业协会下设理事会管理部门,对法人治理结构中的重大事项进行规范和决策,并对政府负责,有利于保证决策的专业性和客观公正性,实现有效治理。此外,根据我国国情,在实际操作中,可以通过实行举办部门、政府部门代表委派制,服务对象和其他有关方面代表实行推选制,文化事业单位负责人作为当然理事[10]的方式来解决。这样,政府对文化事业单位的宏观管理通过委派理事、政策引导、行为监督等方式来实现,推动政事关系由行政隶属关系向契约关系转变。

其次,强化外部治理,形成政策保障机制。当外部条件没有太大变化的情况下,仅依靠文化事业单位内部改革,是不可能真正产生成效的。从外部保障来看,政府需要出台配套政策,如推进人事制度、收入分配制度、社会保障、经费保障制度等等的改革,保证理事会在财务、干部人事等问题上切实发挥决策作用。此外,需要通过专门法律来明确法人治理的功能定位、权责范围和运行规范。国外文化机构法人治理结构运行较为顺畅的国家都有一个共同的经验,即立法先行。例如,1963 年,英国国会通过了《大英博物馆法》,明确大英博物馆理事会是大英博物馆的法人团体,授予理事会管理大英博物馆的权力。我国目前仅在一些法律中有相关法律条文对理事会制度做了原则性规定,对于某些核心问题缺乏细致而明晰的条款规定,并不足以为法人治理制度的实施提供强有力的支撑。很多省份和地区在公共文化服务立法方面先行先试,其中的一些条款在经过实践验证之后,可以为国家层面在法人治理结构方面的相关立法提供重要借鉴。

再次,完善内部治理,形成理事会、监事会和管理层相互配合、彼此制衡,运作规范的运行机制。法人治理结构本身即是规范事业单位内部运行机制的重要手段。作为一个相对中立、独立的机构设置,理事会对于文化事业单位的科学决策及良性运行起到重要的保障作用。要建章立制,为理事会的运行提供基本规则和依据,通过完善理事会章程建设,明确理事会的组织架构和运行规则,划定决策层、管理层、监管层各自的职责权限,形成三者相互制衡的管理机制。一般而言,理事会是事业单位的决策与监督机构,对本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订、任命或提名管理层负责人等重大事项进行决策,并对管理层的执行情况进行监督。管理层是理事会的执行机构,按照理事会的决策,独立自主地行使日常业务管理权、财务资产管理权和工作人员管理权,对理事会负责并向其汇报工作。监事或者监事会作为专门的监督人或机构,负责对理事、管理层人员的履职情况进行监督。[11]总体而言,理事会享有决策权,管理层拥有执行权,监事会则行使监督权。理事会章程应对事业单位运营中的基本制度进行明确规定,如年度报告制度、信息披露制度、决策失误问责制度、绩效评估制度、重大事项决策制定、财务审计制度等。同时,建立公开透明的内部人事机制、决策机制、激励机制和监督机制,以形成科学的内部监管和考核体系。除此之外,理事会应及时向社会公众进行信息公布,形成政府、行业协会、公众、大众媒体共同参与的多元化的社会监督体系。

最后,立足实际,因地制宜,探索适合中国国情的事业单位法人治理结构。十九大报告强调“党是最高政治领导力量”“坚持党对一切工作的领导”,这对文化事业单位法人治理结构改革中党的角色定位提供了基本遵循。国务院办公厅关于分类推进事业单位改革的配套文件中明确,必须“坚持正确的政治方向和党管干部的原则”。中央在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作有关文件中也明确,建立法人治理结构的事业单位,要健全“双向进入,交叉任职”的配备方式,主要目的是为了保证公共文化服务机构对意识形态职能的坚守。例如,南京图书馆在试点法人治理结构的探索过程中,实行“四位一体”的管理体制,“四位”是指理事会决策、管理层执行、监事会监督、党委会保障。南京图书馆在理事会成员构成方面的探索性做法是:将党委成员引入法人治理结构,这样,理事会、管理层和党委会就在同一个治理框架之中,以便在理事会的具体决策过程中体现党组织的意志和领导。与此同时,为了避免出现“外行指导内行”的情况,一方面应增加专业人士在理事会成员中的比重,另一方面还可以通过设立决策专业委员会,[12]在技术、财务、审计、人力资源、专业发展等方面提供咨询意见,保障理事会决策的专业性、独立性。

[参考文献]

[1][8]王千华,王军.公共服务提供机构的改革——中国的任务和英国的经验[M].北京:北京大学出版社,2010:39.

[2]李媛媛.国家治理现代化与非营利文化组织的兴起[J].浙江社会科学,2014(11).

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[4]傅才武.现代公共文化服务体系:发展检视与政策建议[J].湖湘论坛,2016(1).

[5]李梅.公共图书馆法人治理结构构建初探[J].图书与情报,2014(1).

[6]周建华.公共图书馆法人治理结构实证研究——基于深圳图书馆、广州图书馆实践的思考[J].新世纪图书馆,2014(6).

[7][10]李国新.公共图书馆法人治理:结构·现状·问题·前瞻[J].图书与情报,2014(2).

[9]肖永英.英国公共图书馆的管理、服务与发展趋势[J].图书与情报,2009(8).

[11]刘霞.建立法人治理结构与事业单位改革[J].中共浙江省委党校学报,2014(4);胡海荣.文化事业单位法人治理结构建设存在的问题及对策[J].图书馆研究与工作,2016(2).

[12]肖容梅.深圳图书馆法人治理结构试点探索及思考[J].中国图书馆学报,2014(5).

(李媛媛,中共中央党校文史教研部副教授)

(责编:曹淼、谢磊)

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