实施供给侧改革战略方针需要基础性改革的支撑与配套

［摘要］党的十九大报告要求建设现代化经济体系，必须以供给侧结构性改革为主线，坚持质量第一、效率优先。本文论证指出，基础性改革作为使资源配置能够发挥“决定性”作用的产权制度基石和微观基础层面的改革，以及在市场旁边“更好发挥作用”的政权体系的职能与架构合理化改革，是供给侧改革的根本支撑与配套。基于此，本文给出了以基础性改革促进供给侧改革战略方针的六大方面的政策建议。

中国共产党十九大报告，要求建设现代化经济体系，必须坚持质量第一、效率优先，以供给侧结构性改革为主线。供给侧结构性改革，是在认识、适应和引领“新常态”的新阶段和中国特色社会主义新时代，实现 “强起来”的伟大历史飞跃过程中，以“攻坚克难”的深化改革为核心内涵，进一步解放生产力、实现动力机制和经济体系转型、社会形态升级进步的系统工程，离不开基础性改革的呼应与支持。

基础性改革所处理的，是使资源配置机制层面，在市场得以发挥决定性作用同时亦使政府更好发挥作用的制度创新安排，主要包括构建现代市场体系微观基础层面的改革，和打造更为合理的政府职能与架构的公权体系配套改革两方面。在此二者基础上，支持推进全面改革，提升国家软硬实力实现现代化，是实施供给侧结构性改革的基本路径。

一、基础性改革的主要内容

推进具有结构支撑作用的重大改革，应把握好重大改革的次序，优先推进基础性改革。

所谓基础性改革，属于在总体改革进程中具有基础性作用和引领功能的改革事项，其他重要改革可在基础性改革的铺垫之上延展。而“基础性”至少应包含两个层次的内容。其一，是关于发挥市场机制作用、推动现代社会主义市场经济体系建设方面的改革；其二，是关于政府职能与架构合理化方面的改革。

（一）能够有效发挥资源配置“决定性作用”的现代市场体系的产权基石以及微观基础层面的改革

供给侧结构性改革的关键，是要以有效制度供给，解决生产要素的合理配置问题，核心则在于使市场在资源配置中起决定性作用。因此，作为改革优先事项的基础性改革，就需要着力构建和完善现代市场经济体系的微观基础。市场体系的基石在于产权体系和价格机制，围绕产权体系和价格机制的改革，涉及的是企业作为市场主体能够“活起来”的先决条件，是基础性改革的最基本层次。金融由于其现代国民经济的核心地位，财政由于其国家治理体系的基础与支柱地位，同样是基础性改革需要重点发力的优先领域，但主要涉及的是政府总体如何实施间接调控。

首先来看产权体系改革。立足我国当前国情，最需要明晰的产权较突出地集中在三大方面，其一是五大生产要素中非常重要与关键的和土地（自然资源）相关的产权问题；其二则是社会主义框架下的所有制改革及民企产权保护问题；其三是知识产权保护问题。

未来基础性改革，需要积极审慎推动土地制度领域改革。当前土地制度改革的重点在于：一方面需要在城镇化过程中解决农村土地问题，包括集体经营用地、农民承包地和宅基地；另一方面要解决城市土地的70年产权到期续期及相应的土地流转制度问题。土地制度改革当中还应同步解决土地财政问题，这又与国土开发、自然资源开发中地方税源、税基建设和政府职能转变等紧密相关。

基础性改革同样离不开所有制改革，尤其是在国有企业所有权等理论与实践中的重大问题上应有所突破。过去的历史经验已经一再证明，国有企业所有权不明晰到位（亦即悬空、虚置）形成的不完全契约，将导致一系列委托代理风险，突出表现为国有经济效率损失、激励缺位和资产流失。由于信息不对称等实际约束条件的存在，现实生活中大都难以形成理想化的完全契约。因此，从制度上解决不完全契约的风险，并将对应的风险和收益通过相应机制加以转化的改革，就尤为必要。特别是在继续深化混合所有制改革并对国有企业进行必要的“瘦身健体”的同时，“理直气壮”地做好做强做大国有企业、［3］国有经济的今天，通过相关制度改革安排，一方面应切实分级厘清国有经济所有权问题，另一方面须将委托代理风险和对应收益关系落实，这是扎扎实实做好相关工作的基础。与之伴随的是如何落实产权保护制度的建设与完善。特别是对于民企、私企的产权保护，如何真正落实中央经济工作会议的要求，在加快编纂“民法典”（毕竟是慢变量）和纠正侵害企业产权的错案冤案（可以也应该是快变量）的过程中，给业已雄厚的民间资本、市场主体以方向感、安全感、希望感，从而引导形成长期行为。

知识产权领域的基础性改革对未来发展创新型国家、培养创新动能的供给侧结构性改革也至为重要。美国、欧洲和日本的经验都表明，知识产权制度是鼓励创新的重要基础，如专利正是给天才之火浇上利益之油。由此而反观我国，未来一方面需要强化知识产权保护的相关制度安排和执法保障，降低维权成本、提高侵权成本，让创新者能够得到相应的回报；另一方面也需要设定合理的知识产权保护期限，从而在保护创新者先行的合理利润的同时，避免知识产权过度垄断而可能抑制公众利益应有的合理实现。

再来看价格体系相关的基础性改革。要发挥市场机制作用，价格机制作为市场“无形之手”的信息传导、资源引导渠道，必须理顺。而价格领域基础改革应当包括四个层次。首要在于理顺基础资源、能源产品比价关系和价格形成机制，针对我国煤炭等各类矿产基础资源和石油、天然气（一次能源）和电力（二次能源）等关键能源产品的比价关系和价格形成机制中仍存在的扭曲、僵化等严重问题，需要抓住时机、攻坚克难，推动建立与完善市场化价格机制，并基于我国国情的“非常之局”，有意识地设计运用资源、环境税收和其他经济手段，形成以比价关系和价格形成机制引领低碳、绿色发展而克服雾霾等环境危机因素的“非常之策”；其次，要对土地资源的“招拍挂”式单向价格提升定价方式，结合相关改革综合改进和优化，一方面合理实现土地价值并对接相关财税等方面的改革，另一方面避免价格畸高妨碍城镇化进程，形成良性循环；第三层次是对资本和劳动形成合理的、市场化的定价机制，对应二者的收益分配，辅之以政策引导的市场化调节手段和必要的再分配机制，从而理顺国民经济中的收入分配链条，形成既具备有效内生激励，又能够真正地兼顾效率与公平的基础性制度框架；最后一个层次是推动形成知识创新等全要素投入的市场化价格机制，这里应对接前述的知识产权领域和科研创新、一线激励知识价值创造的基础性改革，将其打通而整体推进。

基础性改革离不开金融、财政改革。我国应在维持稳定的前提下实施全面的金融体制改革，积极消除金融抑制，让金融体系充分竞争、金融产品充分多样化而有效支持实体经济。既需要明确金融的核心重要地位，又要防范其转为“空心”的风险，应针对中国金融市场目前存在的结构失衡、功能不全和金融抑制等问题，全面推动商业金融和政策金融相关领域的基础性改革，至少包括推动金融创新与对外开放、提升直接金融比重、逐步放松金融管制、守住系统性风险底线和加强完善监管、健全政策性金融与开发性金融，积极探索普惠金融、绿色金融等方面。其中，利率市场化作为我国金融领域的一项重要的基础性改革，已经形成了基本框架，但未来还需要进一步完善，充分地形成利率的市场化定价体系，而这与前文中所述的价格体制的基础性改革亦相辅相成。财政改革居于配套改革的要冲，亟应在1994年分税制改革基本制度成果基础上，在理顺各级事权、财权、税基链条上，整体呼应分级预算、举债和国有资产管理优化，实质性推进改革，配之以扁平化三级框架，达成中央、省、市县各自有一级合理事权，再配上各自的一级财权、税基，形成各自的预算与产权、举债权，又进而匹配好中央、省两级自上而下的转移支付，佐之以辅助性横向转移支付，以进入可以较好服务于社会主义市场经济全局的“财权与事权相顺应，财力与事力相匹配”的境界。

因此，立足产权、价格和金融、财政的基础性改革，扎扎实实、齐头并进地推动相关市场化进程，是供给侧结构性改革所需要夯实打牢的重要基础。

（二）能够在市场作用旁边“更好发挥作用”的政权体系的职能合理化与架构合理化的改革

尽管市场总体而言应当发挥决定性作用，但在矫治市场机制失灵、提供公共物品等领域，需要政府体系通过职能与架构方面的改革，来“更好发挥作用”，让政府的有形之手与市场的无形之手良好配合，以有效市场和有为、有限政府的结合，共同推动经济、社会的良性发展。

政权体系改革，需要从人口政策、行政管理架构、财税制度、国有经济和司法改革等领域发力，让政府职能与架构更趋合理。

第一，人口政策优化。我国长期以来实行的人口政策是数量管理框架，而人口要素所面临的政策名义的行政性约束加上家庭生育决策的经济约束（含预期因素）双重作用，目前使我国的人口出生率、抚养比处于历史低位，劳动人口明显下降、老龄化问题日趋严峻、人口红利行将消失。我国人口政策目前正处于必须做出大动作调整的最后窗口期。未来人口政策应当进一步放开，从数量管控思维转向质量优化为核心的新战略，同时向全面放开家庭自主生育决策过渡。促进人口流动、适当吸引移民的政策也应成为中国人口政策的重要内容，一方面以城乡基本公共服务一体化作为制度依托，另一方面也需要适度放开移民、积极引入相关创新人才和熟练技工。人口政策的思维转变具有战略意义和全局长远影响，通过政府作为来提前预判、对冲未来中国社会将面临的老龄化压力和人口风险，是当下人心所向、成本最低、见效最快、应尽快颁行的政府改革事项。

第二，行政管理改革。本届政府自上任以来就一直狠抓简政放权，眼下已不再需要过多强调数量而更应当重视质量，同时着力推动编制、行政和结构等方方面面的协调联动，结合所谓的“扁平化”、“大部制”，在行政审批制度改革不断深化、触及系统性和体制性“深水区”的情况下，共同向纵深推进。可随机构精简进而乘势对政府职能进行优化再造，积极推动“规划先行”、“多规合一”落地。具体实施思路方面，可首先构建实施部际联席工作的实质性框架，同时动态对接到相关的流程再造和机构设置改革，不断优化，将政府职能纳入“多规合一”的综合体系；同时合理培养引导各类社会中介组织和公益性、服务性组织，鼓励良性竞争、提高服务水平，从而使之具备有效承接一部分政府职能转移的资质。

第三，通过深化财税制度改革作为支撑，促进政府治理体系与治理能力的现代化。财政作为国家治理的重要支柱和基础，应理解其作为公共资源配置体系与机制的本质，其既与公权执行主体的系统化改革密不可分，又和整体公共资源配置机制的改革高度联系。改革开放以来，可以发现我国的数次重大改革均是以财政体制的改革作为突破口，从而取得一次又一次举世瞩目的成就。当前的改革，更应当从十八届三中全会以来的财政改革切入，着重优化和调适政府、市场与社会这三者之间的关系。这一轮财税改革，从预算方面看，是以“全口径预算”、“全过程管理”为原则，积极推动建立中期预算、滚动预算编制框架下的跨年度预算平衡机制，推行引入权责发生制政府财务报告制度，同时着力推动预算公开；现代税制方面，目标已树立于调整直接税和间接税比重，直接税要强调财产性收入的调节功能，同时达到促进环境保护和包容性增长的目的，以“营改增”、消费税、资源税、环境税房地产税和个税改革为重点；财政体制方面，要建立事权和支出责任相适应的中央与地方体制框架，以促进基本公共服务均等化为导向，促进地方稳定税源与税基建设，优化重构转移支付制度。显然，财税制度改革是这一轮政府职能与架构改革的重要抓手，是牵动其他改革的关键方面，因此财税制度改革的成败对改革全局将有决定性作用，亟须在基本的财税改革任务上努力推进。

第四，国有资产管理体系改革。国有经济是中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，而未来国有经济管理在从管资产向管资本的转变中，一方面需要继续做好做强做大国有企业，推进混合所有制经济成长，与民营经济协调发展，另一方面也需要顺应社会诉求，提高国有资产收益上缴国库的比重从而支持我国社会保障体系运行和公共服务提量增质。未来在推动国企治理结构改革和混合所有制改革基础上，政府对国企管理职能和管理角色将发生显著转变，从原本的管经营转向管股份，从原本的管预算延伸至管资产效益，从原本的直接管干部转向参与管理董事会而对接企业家市场。把市场擅长的事情交给市场，而政府应积极探索通过立法等方式，确立各类中央政府授权国资委管辖企业的设立依据、政策目标、国有资产收益合理转置等规则，在法治化制度体系中服务于全社会公共目标，在“资产全民所有、收益全民所用”的原则框架下通过将国有资本、国有股份利润上缴纳入公共财政管理体系，真正实现国有经济优越性与全局性贡献，在充实社会保障基金、强化基本公共服务均等化财力支撑的同时，提高国有资本经营效益和相关的综合社会效益与全局范围战略层面的独特贡献。

第五，司法改革。供给侧改革不仅是经济领域的改革，更是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的全面深化改革，而在全面推进依法治国的过程中，亟须提升以司法维护社会公平正义的水平，有效矫治和防抑司法不公，将司法权力关入法治化的制度笼子，推动司法透明化、阳光化建设。政府的司法改革，不仅是社会管理职能优化的要求，更是前述诸多如产权改革、行政管理改革、PPP创新等多方面改革与创新发展的基本保障，是为供给侧改革保驾护航的必要伴随条件，更堪称是基础性改革领域中的基础性改革。应在已展开的设立中央层次的巡回法庭和跨行政区划的法院、检察院改革试点基础上，及时总结经验，深化司法体系的机构改革和形成与各级事权合理化、社会生活法治化相匹配的公平正义司法环境。

二、以基础性改革配套融汇合成供给侧改革的六大重点政策建议

（一）推动大部制改革、深化行政审批制度改革及“多规合一”制度建设

当前，行政审批制度改革已触及系统性、体制性问题的深水区，需要从数量考核转向质量考核，以法治化、系统化、标准化、信息化、协同化、阳光化为指针，按照“扁平化”和大部制改革的内在逻辑，让行政审批制度改革“结合式”地向纵深推进。一是在贯彻落实十八大、十九大改革战略部署中不失时机推出系统化“伤筋动骨”式精简政府机构（大部制、扁平化）的方案，并大力提高行政法治程度，防止停滞、倒退。二是按照大部制改革要求，建立严格的行政审批事项准入门槛，并择机启动国家行政审批的标准制定工作。三是积极推动“规划先行”、“多规合一”，通过优化或再造政府职能，将发改、国土、城乡、交通、环保、产业、财政等方方面面的规划都纳入“多规合一”综合体系。四是建立全国统一的行政审批信息数据库及在线行政审批平台，提高政府管理的信息化水平，并积极推动行政审批业务流程再造，提高系统性与协同性。五是深化行政收费制度改革的同时应紧密结合机构精简，并彻底破除各类收费的“收、支、用、管”一体化，完全切断行政审批与收费之间的部门利益机制。六是合理引导和培育社会中介机构与组织，引入竞争、促进提质，从而能够有效地、正确地承接部分政府职能。

（二）继续深化财税改革，有效对接和支撑政府治理体系与能力现代化

作为经济体制改革重头戏的财政体制改革，在整个供给侧结构性改革中可起到纲举目张的作用。总体思路在于十八届三中全会以来借助作为“排头兵”的财税改革的相关部署，优化和调适政府、市场及社会三者间关系。具体来看，至少包含三方面的要点：一是加快建设以“规范、透明、绩效”为特征的现代预算管理制度。制度建设过程中，应当遵循政府收支的“预算全口径”原则；全面建立符合“管理全过程”原则的权责发生制为基础的政府综合财务报告制度；加快推进预算范围和细化内容公开，提高财政透明度，完善预算体制，强化外部监督检查；形成政府收支精细化管理制度体系并覆盖财政资金管理全过程，包括绩效评估、绩效预算、财政审计、财政问责制等多个层次；建立健全跨年度预算平衡机制和中期预算框架。二是以增加直接税占比、降低间接税占比为导向，建立现代税收制度体系。其中，“营改增”改革应在实现全覆盖后继续优化细则；消费税改革应以问题导向及早形成实施方案；资源税改革未来应继续扩大覆盖面并与其他改革事项实现联动和配套；房地产税作为房地产相关的基础性制度建设工作，应切实加快立法、力争及早推出；个人所得税改革应当以分步骤迈向“综合加专项扣除”模式而非单纯囿于起征点设置的相关讨论。三是需要逐步建立中央与地方之间事权和支出责任划分相适应的财政体制。依托于目前正处于不断进展之中的权力与责任清单改革，应逐步明确和试编制各级政府的事权清单，由粗到细，随后再对接到以预算支出科目为量化指标的各级支出责任一揽子清单。由此，结合“省直管县”等改革同步打造省以下的分税制体制，从而构建全新的、由地方税加转移支付构成的地方财政收入体系，才能真正促进地方政府的事权与支出责任划分相互适应。这就顺带要求在促进基本公共服务均等化的框架下优化和改进转移支付制度。

（三）有序推进国有企业改革，促进国有资产收益和存量的转置

国有企业，尤其是大型国企，长期以来在关系国家安全和国民经济命脉的关键领域和主要行业中占据了主导和支配地位，是国民经济中关系国计民生的“定海神针”。国企改革是深化市场经济的重要一环。具体措施方面，一是随着混合所有制改革和国有资产的战略性重组不断深化，应当探索从法律层面明确各类企业的设立依据、政策目标、国有资产存量和增量收益的合理转置等规则的规范性法律陈述和法案文本，并以此为法治基础，结合国有资本投资、运营公司的体制设计，在动态优化中全面形成法制化的国资管理制度体系。二是在坚持“资产全民所有，收益全民所用”这一基本原则框架下，通过健全国有企业的经营预算管理和上调国资收益上缴比例，以及明确各类公益性资产处置方式，从而合理纳入全口径预算体系进行统筹，加大对社保和其他公共服务支出的支持力度，真正体现国有企业在社会主义市场经济中的优越性和全局性贡献。三是深化国有企业用人制度改革，逐步提高国企高管和混合所有制企业高管由人才市场（企业家市场）竞争产生为主的规范机制，并对接由董事会决策的规范化高层管理人员的薪酬制度。

（四）解除金融抑制，有效支持实体经济，全面深化金融改革

从存量资金规模来看，无论国内储蓄还是外汇储备，中国似乎都是世界上数一数二的国家；但就资金使用效率和金融对实体经济的融资支持而言，中国存在的供给抑制和约束又属于最严重的国家行列。而从问题导向考虑的相应措施要点包括：一是利率市场化“临门一脚”突破后，还需继续走完巩固其改革成果的关键性的“最后一公里”；二是亟须推动金融机构的多样化改革，改善目前我国金融市场上存在的规模、国有与民资外资占比、中小型金融机构占比等方面的不平衡、不充分问题；三是融资市场结构方面，必须以多样化与健全完善为取向发展直接融资的资本市场，积极大力发展共同基金等机构投资者和提高直接金融比重；四是资金供给严重不平衡，必须结合“政策金融”、“普惠金融”、“草根金融”、“绿色金融”等概念，全面发展无缝对接的间接金融中商业金融与政策金融相互协同的完整体系；五是在PPP投融资创新领域乘势发展，形成金融创新的重要增长点；六是在人民币国际化方面，应积极筹划准备带有决定性、关键性的创造条件，推出资本项目可兑换的改革举措。

（五）加快政府职能转变，解决凸显的制度供给不足问题

改革开放以来中国经济社会获得的巨大增长和进步，与政府管理理念的改变、职能的调整、方式的转化、体制机制的不断优化有极其密切的关联。但随着改革进入深水区，当前政府职能和相关制度变革的推进形势，又已经明显体现出相对滞后于发展要求的特征。一是政府的关键性功能尚不到位。实际社会运行过程中，市场的公平竞争环境长期受到过度垄断、设租寻租等不法行为的困扰与侵害，假冒伪劣、侵害知识产权等行径往往不能得到有效监管和制止，同时公共服务供给水平也总是被管理部门在行政环节中的“权力最大化、责任最小化”的争执与推诿中难以提升；政府本应履行的管理和规划社会发展的职能，也明显落后于社会要求，“多规合一”迟迟不能有实质性进展。二是诸如财税改革、金融改革、国企改革、土地改革、收入分配改革等重点领域和关键性改革尚不到位。尤其是十八届三中全会后政治局已通过的财税配套改革方案，在实际执行中已明显落后于相应时间表安排。三是政府依旧习惯于“以政代经”，以“补贴、优惠、专项”方式取代更为符合经济发展规律的市场环境打造与市场基础设施建设措施，支持经济发展的手段落后于时代发展。四是政策机制的设计水平有待提升。诸如医疗改革、棚户区改造与保障房建设、大中城市中心区域交通体系建设等方面，实际执行方案往往纰漏不少，产业政策和技术经济政策实施中往往不能真正与市场机制兼容，结果成为行政化的不当操作；“三去一降一补”的一些实施措施违背“市场优胜劣汰为主”的初衷，成了行政化的“一刀切”，形式主义地压产量而实际上把落后产能一起保护下来了。凡此种种，都亟须在深化供给侧改革中正本清源，真正落实有效制度供给。

（六）改善收入分配与再分配相关制度，打造“橄榄形”现代社会结构

必须看到我国长期以来存在的收入分配矛盾问题成因复杂，不可能通过实施某种专项、单项的改革便达到“毕其功于一役”的目的，总体要以“把激励搞对”和“适当抽肥补瘦”为原则，第一层次是初次分配要侧重于讲效率，第二层次是再分配要侧重于讲共富。

政府在初次分配领域的主要职责主要有两个方面：一是维护公平竞争的规则环境和产权制度规范，尊重、培育和健全市场机制所主导的资源要素分配过程；二是通过建立各个地方合理调整当地最低工资标准的机制，以及适当引导资方与劳方的薪酬分配集体协商机制，从而促成社会财富生产最大化和社会资源配置最优化双目标规划条件下的最优或次优解。

而在再分配领域，可采取的措施主要包括，一是健全具备收入调节功能的税收制度，包括提高直接税占比、改革个人所得税、适时开征房地产税、研究开征遗产税和赠予税。二是完善社会保障制度，包括力争及早实现（已讨论多年的）基础养老金全国统筹、建立更具包容性的养老保障待遇确定与调整机制、发展企业年金与职业年金及养老“第三支柱”、健全覆盖全体国民的医保体系、加大并优化保障房供给机制等。三是加强转移支付制度对区域收入差异和人群差异的再平衡与调节功能，例如向中西部地区尤其是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区倾斜，加大对教育、就业、扶贫开发、困难群体帮扶方面的支出，引导鼓励社会慈善事业发展等。四是解除部分垄断行业的“特权”因素，提升收入分配制度的透明度与合理性。五是加强对“灰色收入”的清理整顿与规范，严厉打击包括贪赃枉法、行贿受贿、走私贩毒、偷逃税收等相关黑色收入，合理引导和管理非工资性收入。六是推动改革和试点官员财产报告及公示制度，结合精简机构适时向上调整公职人员阳光化的薪酬待遇以稳定体制内人才队伍。七是在管理和技术层面加强“问题导向”，尊重科研规律优化改进科研领域的经费管理制度和收入分配规则，有针对性地解决诸如国家特殊津贴专家标准严重不一等遗留多年的问题。

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［5］贾康，冯俏彬. 新供给：创构新动力——“十三五”时期“供给管理”的思路与建议［J］. 税务研究，2016（1）：3-9.

（作者：贾康，华夏新供给经济学研究院首席经济学家；彭鹏，北京金融街投资（集团）有限公司战略发展部研究员；刘薇，中国财政科学研究院副研究员；余贞利，中国财政科学研究院助理研究员）