中国持续稳定发展动力何在

近年来，中国的高速发展为世界作出了重要贡献。此前，东亚地区的日本和“四小龙”（韩国、台湾、香港和新加坡四个国家或地区）已经取得了经济和社会发展的成功。中国的发展带有东亚发展型国家的一般特征，但是中国的规模更大，内部差异性也更大，发展的条件以及面临的挑战因此有很大的不同。这是完整地理解中国的发展经验和发展前景的一个出发点。

中国的发展有自己的特点

在非西方世界，东亚是唯一的一个实现了现代化的地区。主流的理论解释是东亚地区存在一个共同的发展模式，有着发展导向的政府积极干预经济，制定发展计划，促使经济起飞。研究社会政策的学者进一步指出，东亚地区的社会政策也是发展导向的。和欧洲福利国家模式不同，东亚地区的政府福利支出较少，集中资源发展经济，反对投向消费性的社会福利项目；和英美后来推行的新自由主义模式也不同，东亚地区认为经济政策和社会政策应该相互促进，而不是相互对立，政府的社会支出主要集中在教育、医疗等“生产性”领域。东亚发展模式的一个显著特征是经济发展第一，社会发展第二，经济发展是社会发展最重要的推动力。工业化和城市化迅速改变了日本以及亚洲“四小龙”的经济形态和社会结构，在20世纪80、90年代，它们在经济和社会方面都先后达到了发达国家的水平。

中国的发展具有东亚模式的一般特征，但是又有自己的特点。第一个特点是中国既有发展，又有转型，转型也给发展注入了活力。中国不仅需要从以农业为主的经济发展模式转型为以工业和服务业为主的经济，也需要从计划经济体制转型为市场经济体制。市场化转型释放了有利于经济发展的空间和资源，使得经济发展能够享受改革带来的红利。改革过程中，城乡二元结构以及城市单位体制的变化给经济发展注入了活力。市场改革如何深化，市场经济怎样与社会主义的普惠原则相结合，是中国在发展实践中仍然面临的重大问题。

第二个特点是中国地域广阔，内部差别很大。在理论化的东亚模式中，学者们对发展型国家的关注不区分中央和地方，但是中国的实际情况却大不相同。中国仅仅依靠一个发展型的中央政府远远不够，还需要发挥地方的积极性，使得乡镇、县、市等都要成为发展型政府。从积极的角度来看，中国的规模和体量是其他东亚国家和地区不具备的优势，这是形成庞大的国内市场的必要条件，使中国的发展潜力更大。同时，地区之间的差别有助于形成不同的创新经验，这也是其他东亚国家和地区不具备的有利条件。但是与之相伴的挑战是如何处理中央—地方关系，尤其是在维护中央权威的前提下，如何发挥地方的主动性与积极性。在中国，经济发展和社会发展毕竟主要依靠地方政府。地方政府如何成为发展型政府？中国在这方面积累了有用的经验。20世纪90年代以来的相关研究指出，除了财政分权对地方政府的激励之外，中国还充分利用了干部人事管理体制对地方政府行为的影响。这一自上而下的体制和发展导向的干部政绩考核结合起来，促进了地方政府之间的竞争和创新。其他发展中国家虽然国情有所不同，但是有一点是共同的，就是发展主要是地方现象。从这个角度看，中国的乡镇区县成为发展型政府的经验值得关注和借鉴。

第三个特点是中国是一个大陆型国家，和日本以及亚洲“四小龙”有着根本区别。近现代世界的贸易体系和经济发展由海洋型国家主导，日本和亚洲“四小龙”与这样的世界体系有着很强的亲和度。中国历史上的威胁主要来自北方，而不是海洋，对海洋和海权的忽视是中国在近现代落后的主要原因。受中原文化影响相对较少的广东和福建有着很长的参与南海贸易和“下南洋”的历史，建立了和海洋的联系，反而顺应了世界变化的大势。中国的对外开放始于东南沿海因此是一个必然的选择。中国的改革开放，也可以理解为一个大陆型国家在一个海权主导的世界秩序中积极寻求新定位的过程。这是一个长期学习和调整的过程，因此会给中国的发展不断注入活力。

但是在沿海地区的劳动力密集型企业面临升级转型的压力之时，中国无法回避的一个现实问题是，内陆地区不可能像沿海地区一样参与海洋和海权为基础的经济全球化，它们处于这一经济体系的后方，而不是前沿。在这个大背景下，中国提出的“一带一路”倡议有着非同寻常的意义。中国作为一个大陆型国家不可能完全转变为一个海洋型国家。“一带一路”倡议兼顾了面向大陆和海洋的战略，提供了一个愿景，让中国变成一个大陆型和海洋型并重的国家，兼具两者的优势。在陆上，“丝绸之路经济带”为中国的中西部地区打开了通向世界经济的一扇门，通过铁路等陆路交通与中亚、中东以及欧洲建立经贸投资联系。尤其重要的是，在“一带一路”倡议中，中西部地区居于陆上“丝绸之路经济带”的前沿，不再是经济发展的后方和腹地，战略地位大有改善。这为促进中西部地区的发展、缩小地区发展差距提供了新的可能性。

中国的社会发展需要走出新路

中国的发展既带有东亚模式的一般特征，也由于人口规模、内部差异、大陆型国家等结构性和历史性条件，存在明显不同于东亚模式的地方。从积极的角度看，中国的潜力更大，经济发展将更为持久。在相当长的时间内，中高速或者中速的经济发展将为社会发展提供动力。中国的社会发展因此将是一个长期的过程。不过，这些特点同时决定了与之相关的社会问题或者挑战也会长期存在，经济发展和社会发展的关系更为复杂。

首先，上述的结构性和历史性条件使得中国发展不平衡的问题更加突出。地区差距这个因素在香港和新加坡不存在，在日本、韩国和台湾地区虽然存在，其程度无法与中国相比。和日本以及亚洲“四小龙”不同，中国大陆只有东南沿海地区有参与海外贸易的历史，和海外华商有亲缘地缘关系，在对外开放方面有着内地无法比拟的区位和文化优势。在东亚地区，只有中国这个有着广袤海岸线和辽阔腹地的大陆型国家面临这样的区域差序格局。

同时，由于中国幅员辽阔，即使是同一区域内部也存在很大差别。已有的研究发现，即使是地理和地方文化接近、经济发展水平类似的地区，由于地方政府行为不同，有的坚持发展，有的却不思进取，短短的一二十年之后发展差距明显扩大。所以，如果在日本和亚洲“四小龙”一个发展型政府就足够的话，中国需要成千上万的发展型政府，遍布全国的乡镇与县市。作为现在的国情，中国不同层级的地方政府中，既有很多发展型政府，但也存在个别“等靠要”政府，这也是中国经济和社会发展不平衡的重要原因。

其次，从比较的角度看，如果东亚模式中的发展呈现出相当的包容性，中国的地方竞争却导致了发展的包容性和排他性并存。发展型政府会抑制社会的福利需求，把有限的社会支出集中在能够促进经济增长的领域，这是东亚社会的一个普遍特征，相关研究也证实了中国地方政府存在“生产性投资”的倾向。但是与日本和亚洲“四小龙”不同，中国的地方政府之间存在经济发展竞赛，竞赛的结果是地方发展对本地居民具有相当的包容性，但是对外来人口表现出了明显的排他性。地方政府间竞争虽然有激励经济发展的作用，但是导致了社会权利的分割和社会发展的地方化，外来人口显然无法平等享受发展的成果。

由于人口流动的距离更长，在流入地扎根安居的难度更大，与此相关的社会问题表现得更加突出。主流理论认为，在东亚社会，经济发展和社会发展关系紧密，前者是后者的主要推动力。在不考虑流动人口的情况下，这一说法也适用于中国。但是，中国有很庞大的流动人口，有几千万的进城务工人员把他们的孩子和老人留在农村，由留守老人照顾留守儿童。这种安排之所以可能，固然是因为传统的家庭价值观犹在，农村家庭表现出了很强的韧性，但是这样的安排不可避免地损害了家庭的功能完整性，导致留守儿童和老人面临很多众所周知的问题，流动的父母也付出很多生理、心理、感情、家庭和社会关系的代价。对他们来说，经济发展并不一定带来社会发展。

再次，日本和亚洲“四小龙”由于规模相对较小，社会转型相对容易，中国的社会转型则要复杂得多。根据世界银行的研究，日本在1977年完成了从中高收入国家到高收入国家的转型，香港地区、新加坡和韩国分别在1983、1988和1995年完成转型，也不超过10年。这些国家和地区的社会结构转型也很快，社会发展因此与经济发展紧密相随。在日本和亚洲“四小龙”，大规模的工业化已经足以完成城市化的转型。相比之下，中国由于体量、内部差异等结构性因素，社会转型面临不同量级的挑战。即使中国已经变成了世界工厂，如此规模的工业化也不足以推动中国成为一个城市社会和一个中产阶级社会。劳动力密集型产业已经开始了升级转型，中国还有庞大的农业人口，以及更加庞大的农村户籍人口。中国城市化之路还刚走到一半的时候，服务业已经成为新增就业的主要来源。中国的社会发展已经不可能再走东亚模式的老路。

新的发展动力何在

在新的经济和社会条件下，中国社会发展的动力何在？从主要依靠经济发展到既依靠经济发展，也依靠社会政策，发挥“两条腿走路”的优势，中国的社会发展可以获得新的动力。一方面，中国经济发展的潜力还很大，在相当长的时间内还可以继续推动社会发展；另一方面，社会政策对社会发展的推动作用在过去表现得不明显，积极的社会政策因此有大有所为的前景。经济发展和社会政策“两条腿走路”，可以推动更加均衡也更可持续的社会发展。

在经济发展方面，“一带一路”倡议有着重大意义，对中国今后的社会发展有着双重的影响。一方面，它能够推动中西部地区的经济发展，和以前依靠沿海开放的时代相比，中国经济发展的地区差距可望缩小。由于经济发展仍是社会发展的主要动力之一，社会发展因此有望更加均衡。另一方面，跨省流动虽然促进了异地就业，提高了进城务工人员的收入，但是也给他们个人和家庭带来很多问题，这是经济发展未能有效转化为社会发展的重要原因。中西部地区的经济发展能够促进本地就业和城市化，能够把经济发展有效转化为社会发展，这一趋势已经出现。所以，“一带一路”倡议通过把中国变成一个更加开放的大陆型国家，既能推动广大中西部地区的经济发展，也能推动它们的社会发展。

社会政策在过去是社会发展的一条短腿，既有认识上的原因，也有体制机制方面的原因。认识上的局限表现在把社会政策与高福利陷阱等同起来，不仅高估了中国的福利支出水平，尤其是忽视了社会政策在促进经济和社会发展方面的积极作用。体制机制方面的局限表现在地方政府间竞争导致社会领域的投入总量不足，分配效果不好。相关研究发现，很多地方政府对发展型社会政策的支持力度不够。这是为什么政府的教育投入占GDP的比重在2012年以前长期达不到4%的目标。除了众所周知的地区差距之外，即使是在同一个县或区，已有的研究也发现教育投入在校际之间存在很大差距。发展型的社会政策很重视的另外一个领域是医疗，医疗的可获得性以及可负担性会影响到社会整体的健康水平和生产力。中国的医疗改革在这些方面还任重道远。社会政策学界已经认识到，在知识经济时代，人力资源和人才资源至关重要，制定和实施“社会投资”型的社会政策乃是大势所趋。即使是按照发展型社会政策的标准，中国还有较大的努力空间。农村地区的儿童贫困问题、中小学的辍学问题依然存在，不加以解决，势必会影响中国的发展前景。

中国已经成为一个中高收入的国家，为了继续保持崛起的动力和势头，需要迈好经济发展和社会政策这“两条腿”，扩大经济落后地区和低收入群体参与发展的机会，提升全社会参与发展的能力，取得经济发展和社会发展的双赢。

（作者为新加坡国立大学东亚研究所资深研究员）