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坚持和完善农村土地集体所有制这个制度优势

 刘元胜 于千舒

2017年12月07日16:28    来源:红旗文稿

举什么旗、走什么路,是事关我国农业农村现代化发展的根本性问题。坚持农村土地集体所有制,是在中国特色社会主义进入新时代后推进“三农”工作必须树立的底线思维,是实施乡村振兴战略必须遵循的大逻辑。然而,有的人以土地私有权的世界主流为依据,认为土地私有化是我国农村土地改革的唯一出路。这样的见解异常武断,不符合我国农村土地集体所有这个最大实际,必须旗帜鲜明地给予反对。

一、农村土地集体所有制是我国的一大制度优势

作为我国农村最基础的制度,农村土地集体所有制以其超强的适应性和发展性,成为解放、发展和保护我国农业生产力的根本性制度优势,不仅克服了部分土地私有制国家在农业现代化进程中陷入的发展困境,而且助推了我国农业生产力水平的整体跃升,彰显了中国特色社会主义道路的制度自信。然而,有的人不从我国的基本国情和农业发展的实践出发,错误地认为农村土地私有制是实现我国农业现代化的唯一出路,试图瓦解这一制度优势。

1.坚持农村土地集体所有制是我国法律所规定的基本制度。农村土地集体所有制作为我国农村的基本经济制度,是社会主义题中应有之义,是社会主义公有制在农村的主要实现形式。农村土地集体所有制,不仅是《中华人民共和国宪法》所规定的,而且是《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》规定的法律制度层面的制度安排,更是公平价值导向的社会保障层面的制度设计。正是这种多重含义,决定了我国农村发展与改革的道路及方向,成为我国农村基本经营制度的魂和我国农村根本的制度,并能通过释放制度优势有效解决农业现代化过程中的农业问题和农民问题。为此,任何涉及土地制度的改革,都必须旗帜鲜明地维护农村土地集体所有制,在维护这个最根本的制度不变的前提下推进发展导向的变革,决不能在农村土地集体所有制上动念头和打主意。正如习近平总书记强调的,“不管怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。”在我国深入推进农业供给侧结构性改革的过程中,要把农村土地集体所有制作为土地供给侧结构性改革的根本遵循,为培育农业农村发展新动能和提高农业供给体系质量与效率深挖制度潜能、释放制度红利。

2.坚持农村土地集体所有制能够适应当前实践需要。实践表明,在不同的农业发展阶段,通过对农村土地所有制实现形式的适应性调整,我国农业生产力发展水平会得到极大提升、农民收入水平能够获得显著增加。家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制就是最大的制度性成果。当前我国农业发展面临新挑战,主要表现为农业生产方式由人力、蓄力向机械化转变,生化技术的广泛运用缩小了土地差异,劳动力流动带来了农业经营主体的变化等;上述变化让土地分散细碎化问题成为制约农业现代化发展的阶段性瓶颈,作为农村生产关系总和的农村土地所有制应当对农业生产力的这种变化作出回应。为此,土地所有制的调整必须充分考量农业生产方式、生产条件和生产主体的变化,广泛适应农业生产力发展水平。坚持农村土地集体所有制,一方面,能通过统分结合,以家庭经营的“分”和集体经济组织的“统”很好地解决土地细碎化经营;另一方面,在土地归集体所有的前提下,重构产权结构,积极探索新的实现形式,以农民参与和集体经济组织动员取得利益最大公约数。广东省清远市叶屋村和贵州省安顺市塘约村的做法表明,在我国农业发展的新阶段,农村土地集体所有制能够以其强大的制度弹性和制度优势,实现农业生产能力提升、农民权益保障和集体经济组织实力壮大的有机统一。

二、精准认识农村土地集体所有制的多维功能

作为以土地财产归属为核心的一系列相关制度安排的集合体,农村土地集体所有制在本质上是以土地财产为基础的人与人之间的利益关系,它着力解决农业经济发展过程中由土地引发的效率与公平问题,通过不断的适应性调整影响着农村生产力发展和人们的经济利益关系,并以显著的制度绩效对促进我国农业现代化发展、保障农民权益和稳定农村社会治理发挥了不可低估的作用。

1.农村土地集体所有制的效率功能。稳步提高农业生产能力、确保国家粮食安全,是农村土地所有制的工具性目标。新中国成立以来,我国对农村土地所有制的调整实践充分证明,农村土地集体所有制能够以社会主义制度优越性,有效调动农民生产经营积极性和充分发挥集体经济组织的统筹功能,极大提高农业生产经营效率。具体的作用机制为,在保证土地归集体经济组织成员所有不变的前提下,针对农业生产经营过程中出现的新问题,创新性地构造产权结构,不断释放土地集体所有制的势能。一方面,引入家庭联产承包责任制,通过两权分离,保障集体经济组织的所有权和赋予农民承包经营权,在统分结合中兼顾了集体经济组织和农民的使用权、收益权和处置权。另一方面,面对农业生产方式、生产条件和生产主体的阶段性变化,在确保农村土地集体所有不变的前提下,构造三权分置的产权结构,将承包经营权分为承包权和经营权,并通过确权登记颁证充分保障每项权利的权能,以所有权证让集体经济组织用心、以承包权证让农民定心、以经营权证让农业经营者放心,最终以分与统的有机结合克服了农业在新发展阶段面临的土地细碎化、农业基础设施有效供给不足和农业经营主体不稳定等困境,带来了农业适度规模经营、农业基础设施显著改善和农业生产能力稳步提升,为国家实现粮食安全夯实了制度基础。

2.农村土地集体所有制的公平功能。我国是典型的城乡二元社会,对于农民而言,土地不仅仅是生产资料、还是生活资料、更是身份特征鲜明的财产,从而土地以及由土地衍生的权利对农民起到了社会保障功能。农民凭借成员权获得土地并拥有相应的土地财产权益,为了确保农民依土地所享有的福利水平的公平性,就需要设计合理的土地所有制形式,以便保障土地财产权益的合理分配。“三级所有、队为基础”的农村土地所有制形式,在以生产队为单位的村集体经济组织拥有土地的前提下,为了确保生产队范围内村民的经济利益平等,按照公平原则对土地使用权进行了分配,土地位置、肥力均按人口平均分配,形成了使用权高度分散化的土地利用特征。在生化技术不发达、机械化程度不高、劳动力较稳定和人地分离程度不高的发展阶段,农村土地集体所有制有效处理了生产队范围内农民之间的土地利益关系,释放了公平功能。但是,当使用权高度分散化所带来的土地细碎化成为制约农业现代化发展问题时,农村土地集体所有制的公平功能就会有所弱化,这就需要依据农业生产环境的变化对该制度做出适应性调整,以保证和发挥其公平功能。

3.农村土地集体所有制的治理功能。农村治理体系和治理能力,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在农村治理体系中,国家和农民是紧密相连的利益主体,国家需要考量农民的利益诉求制定农业政策,农民会对农业政策带来的效应作出反应,从而国家和农民之间的关系就会适应性调整。但是,国家与农民的对接并不是非常顺畅,由此造成国家与农民之间的沟通成本就会非常高,并弱化农村治理效率。农村土地集体所有制,以村集体经济组织为桥梁,将国家与农民有效对接,以其统筹功能,权衡处理好二者的利益关系,既能提高农业政策制定效率,又能确保农民利益表达机制顺畅,从而增强了国家与农民的利益匹配度,进而提高了农村治理效率。在这个意义上,作为土地的所有者,村集体经济组织是农村治理链条上的重要主体,通过发挥其动员组织能力,实现了国家与农民沟通的低成本、利益的相容,紧密了国家、集体和农民之间的利益关联度,以“国家+集体+农民”的间接治理机制代替了“国家+农民”的直接治理机制,提高了农村治理能力,为推进国家治理体系和治理能力现代化夯实了微观基础。

三、有效落实农村土地集体所有制的保障措施

坚持好和落实好农村土地集体所有制,是一个系统工程,需要全方位、多层面发力,通过实施切实有效的保障措施,才能贯彻好这个最大的农村制度,引领好我国农业农村现代化发展方向,在道路上不走偏。

1.发挥基层党组织的战斗堡垒作用。习近平总书记曾经强调:“党管农村工作是我们的传统,这个传统不能丢。”这意味着,农村干部的能力、素质关系到党在农村执政地位的巩固。要落实好农村土地集体所有制,释放土地集体所有的势能,发挥村集体经济组织的统筹作用,必须加强农村基层党组织建设,让其成为促进农业兴旺、带领农民致富、维护农村稳定的坚强领导核心。叶屋村和塘约村等地的做法充分表明,一个强有力的基层党组织是做好“三农”工作的法宝,好的基层党组织能够带领农村上下凝心聚力,促进农村发生翻天覆地的变化。为此,需要创新党的基层组织设置和活动方式,加强基层党组织带头人队伍建设,扩大基层党组织覆盖面,为坚持好、完善好和落实好、贯彻好农村土地集体所有制把好方向和谋好大局。

2.树立以农民为主体的农业发展思维。农民的获得感和满足感是衡量农村工作的根本准绳,务必把农民对美好生活的向往贯穿于党的“三农”工作全部活动之中。要落实好农村土地集体所有制,必须要凸显农民的主体地位,维护好家庭经营的基础地位,农民的地农民种是必须坚持的基本取向。以农民为主的农业发展思维,不仅要在农村集体经济组织发挥统筹作用的过程中,充分考量每个农民的权利和最大多数农民的整体利益,实现个体利益与整体利益的统一,避免农民与集体相对立;而且要正确看待资本在农业农村现代化过程中的作用,在农民和现代化农业龙头企业之间构建紧密的利益联结机制,实现农民作为小农户和现代农业发展的有机衔接。

3.增强土地集体所有制的创新空间。落实好农村土地集体所有制,要处理好变与不变的辩证关系。坚持农村土地归集体经济组织所有,这个制度内核一定不能变。不变并不意味着不进行制度调整,应该根据新时代农业发展的阶段性特征,以深化改革为根本,增强农村土地集体所有制的适应弹性和创新空间,以不变应万变,通过稳定性、连续性和适应性释放农村土地集体所有制的势能。就目前而言,在土地归农村集体经济组织所有的前提下,积极探索其在新的农业生产条件下的存在范围和实现形式极为重要,需要以发展思维拓宽创新空间。土地三权分置就是极为紧迫的产权结构重构,要在土地集体所有不变的前提下,积极探索“三权分置”的多种实现形式,真正稳定承包权、放活经营权。

4.构建科学合理的政府与市场关系。坚持农村土地集体所有制,核心问题是要处理好政府与市场的关系,既要发挥市场的决定性作用、又要更好发挥政府作用。首先,土地经营日趋细碎化、农业基础设施建设不足的新农业发展阶段,要求有关部门应当充分发挥好统筹协调作用,制定实施系统化的制度,以集体的统筹功能更好体现政府作用。其次,要充分发挥农民作为经济主体的作用,让农民以及农业经营者对农业生产、土地权利处置具有话语权,以市场的力量增强他们的产权实施能力。这就需要厘清政府与市场的行为边界,政府做到不缺位、不越位和不错位,市场做到公平、有序和完善,释放看得见的手和看不见的手的合力效应。所以,在事关农村土地权利分割、流转的事项上,政府只管牵好线、搭好桥,剩下的就发挥农民和其他利益相关者的积极性和创造性。

习近平总书记强调,处理好农民与土地的关系是深化农村改革的主线。在我国农业发展进入新时代和实施乡村振兴战略的背景下,牢牢把握农村土地集体所有制,是精准推进农村土地供给侧结构性改革的制度必选项,是增强我国农业供给结构适应性和灵活性的基础性制度,是贯彻以人民为中心发展思想的根本制度遵循,关系到我国农业农村现代化的加快推进和农业供给侧结构性改革的成效,决不能改旗易帜。

(本文系国家社科基金一般项目“五大发展理念下我国农业供给侧结构性改革问题研究”[16BJY008]阶段性成果)

(作者单位:吉林财经大学经济学院;诺丁汉大学商学院〈中国〉)

(责编:曹淼、万鹏)
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