政府组织可持续发展报告研究与实践进展及政策建议

一、可持续发展报告的缘起、内涵与指南

1987年，世界环境与发展委员会第八次会议审议通过了《我们共同的未来》，明确提出并界定了可持续发展战略，标志着人类历史上一种新发展观的诞生。该报告中指出，可持续发展战略“能够既满足现代人的需求，而又不以损害后代人满足其自身需求的能力为代价”。［1］这一界定获得国际社会各界人士的广泛认同。1992年，联合国环境与发展世界首脑会议审议通过了《里约宣言》和《21世纪议程》两个纲领性文件，将可持续发展作为未来长期共同的发展战略。1995年，英国可持续发展专家约翰·艾尔金顿提出了“三重底线”（Triple Bottom Line，TBL）概念，主张企业必须应用一系列可衡量的绩效指标来评价和展示“可持续性”，企业的最终成果不应仅仅由传统的财务底线来衡量，还要由社会、道德和环境等业绩标准来衡量；而且，经济依赖于社会，社会依赖于生态系统，生态系统正常或健康代表着最后的底线。“三重底线”丰富了可持续发展的内涵，夯实了可持续发展的理论根基。

30年来，在可持续发展战略驱动和相关利益群体压力下，发达国家许多组织积极推行可持续发展报告（Sustainability Report，SR），并努力使之成为标准化实践指南。可持续发展报告是指组织向公众及利益相关方披露其经济、环境和社会业绩，以优化内部管理和改善外部关系的综合性报告。

为了促进全球范围可持续发展报告工作，提高可持续发展报告的质量和可比性，1997 年，联合国专门成立了一个非营利机构，即全球报告倡议组织（Global Reporting Initiative，GRI），以制定、推广和传播全球应用的《可持续发展报告指南》（Sustainability Reporting Guidelines，简称《GRI指南》），为世界各国可持续发展报告提供一种通用框架体系，促使组织披露经济、环境和社会这“三重底线”业绩信息成为像披露财务信息一样的惯例。GRI于2000年、2002年、2006年、2011年先后发布了几个版本的《GRI指南》（分别简称为G1、G2、G3、G3.1）。2013年5月，GRI又发布了新版本的《GRI指南》（G4）。《GRI指南》较详细地说明了可持续发展报告的原则、内容、方法及要求等，适用于不同行业和类型的组织。而且，GRI还针对一些特定行业及组织，比如金融业、政府组织、非政府组织等制定行业补充指引，将这些行业及组织特定的核心目标及指标纳入可持续报告内容框架之中。GRI强调，行业补充指引只是对《GRI指南》的补充，而不能代替《GRI指南》，各行业及组织应先根据《GRI指南》，再参照相应补充指引来编制可持续发展报告。

二、发达国家政府组织可持续发展报告问题研究进展

随着可持续发展战略推进，发达国家政府组织可持续发展报告问题研究成果日益丰富，尤以论文为主。研究内容主要集中于以下五个方面。

（一）政府与私营组织可持续发展报告区别研究

Dickinson （2005）认为，20世纪90年代以来，私营组织可持续发展报告持续增加，而政府组织可持续发展报告实践明显滞后，在披露可持续发展绩效信息上进展缓慢。特许公认会计师公会（ACCA）比较了政府和私营组织可持续发展报告，两者在主要目标、动力、机制及后果等方面都有所差异。［2］

（二）政府组织可持续发展报告原因及意义研究

GRI（2005）指出，政府组织发布可持续发展报告具有以下原因：促进透明和强化责任；增强组织承诺和展示成就；为私营组织树立榜样；满足利益相关者对绩效信息披露的期望和需求，促进双方相互对话和有效互动。［3］GRI研究报告强调：可持续发展报告可以公开非财务信息，加强政府与利益相关者之间对话，增强公信力；衡量和监测诸如能源、原材料使用和浪费等状况，减少运营成本；成为总体战略的组成部分，优化愿景和战略；用更有效的方式收集必要的数据，减少合规成本；标杆组织具有更强的谈判和吸引外部资源的能力，提升竞争力。［4］Amber Bellringer等人（2011）通过研究发现，主要有激励、责任、经济和利益相关者四个关键因素促使地方政府发布可持续发展报告。不仅可以促使公众遵守可持续发展政策，强化政府责任，向社会表明对决策和结果负责；还可以提升投资信心和刺激创业动机，向利益相关者展示，对每份收入和支出都精打细算，加强与利益相关者之间的沟通，建立和谐的政企和政社关系。［5］

（三）政府组织可持续发展报告目的与主要内容研究

GRI指出，政府可持续发展报告的主要目的是：（1）明晰可持续发展的愿景和战略，阐释组织在更广泛的国内和国际可持续发展环境中的地位；（2）明确公共政策的总体目标和具体目的；（3）提供定性和定量的运营绩效信息；（4）用专业术语表述与组织目标和使命密切相关的公共政策、实施办法和所取得的进步。政府可持续发展报告涉及“三重底线”的各个方面，既有定量的信息，也有定性的信息，大致分为三种类型。［6］一是绩效信息，主要使用绩效指标进行报告，阐释政府内部政策和作为顾客、雇主的角色；二是与可持续发展绩效相关的外部政策及施策办法相关信息；三是依法管辖或职权范围内的经济、环境或社会状态相关信息。重点关注第一、二种信息，第三种信息主要包含于其他类型报告（如环境报告）内容之中，有时也作为组织运营或政策背景信息出现在基于《GRI指南》编制的可持续发展报告之中。

（四）政府组织可持续发展报告信息披露程度及影响因素研究

Guthrie and Farneti（2008） 的一项研究表明，澳大利亚地方政府可持续发展报告已经按照《GRI指南》编制和发布，不过内容还不够完整，只选择《GRI指南》部分指标披露信息。［7］Belinda Williamsa等人（2011）的一项调查显示，对于澳大利亚地方政府可持续发展报告所披露的信息，多数被访组织认为传统的经济信息是最重要的，其次是社会信息、环境信息和综合信息。［8］澳洲会计师公会原会长Alex Malley（2009）则认为，政府行为和引导是全球范围内可持续发展报告应用最重要的动力。研究表明，成本控制和资源约束，全球经济衰退和国家强制性监管缺失等因素是可持续发展报告应用的主要障碍。［9］T. Tagesson（2013）等人研究发现，报告披露的内容和程度同政府的规模、税基、税率，财务能力和执政党具有密切关联。比如，组织规模越大，信息披露程度就越深，这是因为大型组织具有更广泛的利益相关群体，对信息披露有更多个性化的需求。［10］

（五）政府组织可持续发展报告方式研究

Federica Farneti等人（2009）认为，澳大利亚政府可持续发展报告，既有强制性的，也有自愿的。至于披露什么样的可持续发展信息，例如水使用、电消费、雇员信息等，每个组织各不相同，大都属于自愿性的。［11］Belinda Williamsa等人（2011）则认为，澳大利亚可持续发展报告是一种复合报告方式，包括州环境报告、独立可持续发展报告、年度报告、战略文件、市政备忘录和预算公告等类型。一些州（如南澳大利亚州）还没有强制性的报告框架。［12］Kuntal Goswami等人（2012）使用2010—2011年度可持续发展报告数据，了解地方政府所报告的信息类型，发现各政府组织确实在年度报告中披露可持续发展绩效信息，而且主要依据《GRI指南》编制年度报告。［13］Federica Farneti等人（2009）研究发现，澳大利亚地方政府可持续发展报告具有以下特点：（1）有些报告是作为年度报告的附属报告提供的，有些则是作为单独报告提供的，不过年度报告是可持续发展报告的一种主要方式；（2）报告主要是由环境部门负责提供，另外有些是由战略规划部门提供，较少由财务会计部门提供；（3）报告主要用于内部报告，告知内部利益相关者，而较少通过网络及媒体向外部利益相关者发布；（4）报告主要依据《GRI指南》编制，但尚处于GRI使用初期，操作中还遇到一些困难，主要是缺乏具体的产业属性；（5）报告已经开始扩展、应用三重底线和平衡计分卡等方式，不过综合报告仍较少。［14］Steccolini （2004）考察了意大利30个地方政府机构年度报告后发现，地方政府被动地遵照相关法律要求，通常只发布内容简单的年度报告，因而认为年度报告不是解决可持续发展问题的“灵丹妙药”，其作用是有限的。［15］

综上所述，发达国家的学者比较重视政府组织可持续发展报告问题研究，内容涉及特点、目的、意义、内容及影响因素等；以澳大利亚为代表的一些国家和以GRI为代表的相关国际组织在政府组织可持续发展报告问题研究上走在了“前列”，积累了一定的研究成果；不过，该问题研究仍处于探索发展阶段。

三、发达国家政府组织可持续发展报告实践发展

发达国家政府组织重视编制和发布可持续发展报告。不过，相较于企业，政府可持续发展报告还处于“婴儿期”。［16］事实上，在新的发展形势下，编制和发布透明、综合的可持续发展报告，无论是对企业，还是对政府，都尤为重要。

据GRI统计数据显示，2001—2009年间，在GRI官方网站注册的政府机构可持续发展报告数量增长较快，从2001年的1篇，增加到2009年的21篇。另据GRI官方网站显示，2007—2011年间，参照《GRI指南》在GRI网站注册的政府可持续发展报告数量增加了218%。［17］

美国、加拿大、英国、澳大利亚等国制定了相关法律政策，强制要求政府组织或单独发布可持续发展报告，或将可持续发展绩效融入年度绩效报告之中一起报告。这几个国家政府组织可持续发展报告实践相对比较成熟，也更具代表性和参考性。

2009年10月，时任美国总统奥巴马签署了一项关于联邦政府可持续发展的13423号行政令，要求每个联邦机构都必须制定和实施综合性的战略性可持续发展绩效计划，而且在年度绩效报告中，增加报告环境、能源和经济等涉及可持续发展的业绩内容。加拿大联邦政府根据《联邦政府可持续发展法案》，于2010年和2013年先后颁布了两个《联邦政府可持续发展战略》。据此，各联邦政府机构都非常重视可持续发展报告实践。受联邦政府的影响，美国和加拿大的许多州、地方政府也积极推进可持续发展报告实践，积累了较多相关经验。

2006年，英国环境审计委员会呼吁各中央政府机构在发布年度报告和审计报告的同时，发布可持续发展报告，以覆盖部门运营和政策绩效。中央政府采纳了环境审计委员会的建议，于2010年12月宣布并强制要求，从2011—2012财政年度开始，各政府机构编制和公布的年度报告和审计报告，都必须涵盖可持续发展业绩。为了提高可持续发展业绩信息的连续性和可比性，增强可持续发展报告的规范性，财政部出台了新版的财务报告手册，专门对可持续发展报告做出规定，要求各中央政府机构提供透明、负责任、精准的可持续发展报告。至少应包含以下内容：已实现的可持续发展绩效及今后计划的总体描述；温室气体排放和相关联能源使用的财务和非财务信息的比较；水的使用量降低和管理；水资源及其他有限原材料和资源的消耗情况；生物多样性的行动计划及其落实情况；可持续采购绩效改进情况。

受中央政府的影响，从2011年始，英国各地方政府也衡量和报告所辖领域及范围的温室气体排放情况，并在权威网站公布。例如，2011年1月，苏格兰政府发布了可持续发展报告指南，以促进更具有责任感和透明度的可持续发展报告实践，加强可持续发展绩效管理。根据该指南，政府可持续发展报告突出强调了2011—2012财务年度的高水平绩效，包括温室气体排放、废物管理、水资源消耗，以及为生物多样性和可持续采购所采取的行动等。［18］

为了推进和奖励可持续发展报告“最佳实践”，英国国家审计署和普华永道咨询公司联合设了“建立公众信任奖”（the Building Public Trust Awards，BPTA）。根据明确的评选标准，曾连续多年选拔和识别可持续发展报告成就卓越的政府组织，授予其报告诚信和透明奖。2012年，参加该奖项评选的政府组织可持续发展报告达到300份。［19］最终，英国公路局的可持续发展报告从众多候选组织报告中脱颖而出，摘得桂冠，而英国环境署、外交及联邦事务部、皇家财产局三个部门的可持续发展报告获得提名奖。

同美国、加拿大、英国一样，澳大利亚所有政府组织都定期报告年度绩效，但并无统一的规定和格式。在维多利亚州，2003年民主改革法案将“三重底线”的方法融入政策和规划，要求强化民主和公众参与；2010年气候变化法案则强制性要求，州政府须强化气候变化相关责任，设定到2020年温室气体排放要减少20%的目标。新南威尔士州的规则变化则包含在2009年的地方政府修正法案中，要求应用一种“综合规划和报告”框架来取代传统的报告内容。西澳大利亚实施同新南威尔士一样的综合规划和报告体系，［20］强调将可持续发展价值取向融入各级市议会战略规划中，并渗透到各层级部门目标中。［21］澳大利亚地方政府可持续发展报告实践前景良好，大约有40%的尚未报告可持续发展绩效的地方政府表示不久将会推进此项工作。［22］

总之，美国、加拿大、英国、澳大利亚等国政府可持续发展报告实践发展较快，并在报告的主体、内容及方式等方面呈现出一些特点：一是在报告的主体上，由单一报告主体向多元报告主体方向发展，即单纯地由企业报告向企业、政府、非营利机构等各类组织报告发展；二是在报告的内容上，由单一内容报告向综合内容报告方向发展，即单纯地由环境绩效报告向环境、社会和经济“三重底线”绩效报告发展；三是在报告的方式上，由自愿报告向强制报告方向发展，以及由独立报告向整合财务、绩效报告的综合报告方向发展。

四、我国政府组织可持续发展报告研究、实践进展及其不足

我国政府一直是可持续发展战略的积极响应者，可持续发展取得了重大成就。1994年，颁布实施了《中国21世纪议程》，正式提出了可持续发展战略。这是全世界第一份国家的21世纪议程，充分表明了中国政府坚定实施可持续发展战略的决心。2015年，十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，进一步拓展科学发展观，提升发展新境界。2016年1月，发布了《中国落实 2030 年可持续发展议程国别方案》，为落实可持续发展议程提供行动指南。中国担任着2030年可持续发展议程的方案起草者、实施牵头者角色，中国经验也必然会被视为全球可持续发展的“样板工程”。［23］为顺应新的发展形势，国内针对可持续发展战略或科学发展观问题研究及成果日益丰富。

但是，国内对可持续发展报告问题进行专项研究，以及编制、发布可持续发展报告的实践还较匮乏。现有可持续发展报告研究及实践主要集中于工商企业界，另仅有少量的国家层面的可持续发展报告研究与实践成果。例如，为筹备参加联合国可持续发展大会，2012年，国家发改委牵头40个部门制定并发布了我国首个可持续发展国家报告，即《中华人民共和国可持续发展国家报告》；另外，从2000年开始，中国科学院可持续发展战略研究组每年编制出版《中国可持续发展战略报告》。至今，地方政府可持续发展报告研究文献和实践成果还非常少，远不能适应科学发展的需求。可持续发展报告作为展示和监测可持续发展成果及问题的主要、直接形式，研究上未受重视，实践中鲜有应用，不仅使可持续发展诸多重要成就难以适时汇集且向国内外呈现、传播，而且导致可持续发展战略缺乏此重要、具体的落实途径及方法。

另外，无论在研究上，还是实践中，我国政府绩效管理还忽视绩效报告这个环节，政绩报告制度和标准还不完备和规范。现行政绩报告途径仅侧重于政府工作报告或工作总结。这种政府绩效自评估模式，由于操作过程的封闭性、指标构成的选择性和文本表达的策略性，导致其信度和效度产生问题，难以实现制度设计上的预期效果。［24］落实可持续发展战略，科学发展观或“五大发展理念”的绩效或成果被笼统囊括于综合性报告之中，其重要性被掩盖，相关性和权威性被弱化。

五、促进政府可持续发展报告实践及研究的政策建议

可持续发展报告是可持续发展的“催化剂”。［25］它不仅是政府向利益相关方公布、展示、沟通及反馈可持续发展绩效的重要渠道，也是利益相关者监控政府可持续发展绩效的主要途径，还是推动透明型、责任型、绩效型政府建设的强有力的手段。为确保可持续发展战略“落地生根”，我国应加强政府可持续发展报告问题研究，并推动其实践进程。针对上文总结出的问题及不足，借鉴发达国家相关研究成果和实践经验，提出以下政策建议。

第一，改革和完善政绩报告制度，出台专项法规政策，推行可持续发展报告或科学发展实绩报告。为适应新的发展形势、理念和战略，各级政府应改革和完善现行政绩报告制度，充实新的政绩报告途径、标准和方式。完善政府工作报告，并推行可持续发展报告或科学发展实绩报告。（1）制定并实施可持续发展报告专项法规，明确可持续发展报告的目的、原则、主体、对象、内容、标准、方式、奖惩机制、责任落实、试用和推广范围或期限等，确保法律效力；（2）严格报告标准，重视业绩信息动态报告、比较和监测，保证报告结果真实有效；（3）充分应用可持续发展报告结果，定期向上级政府、同级人大、政协及有关方面提供，还通过媒体向全社会公布，接受上级领导、人大、政协及社会各界的审查和监督，以形成良性的可持续发展治理机制。

第二，加强与全球报告倡议组织（GRI）对接交流，参照《GRI指南》编制发布政府可持续发展报告，提升政府可持续发展报告的层次和水平。运用“请进来、走出去”模式，不仅邀请GRI全球权威专家来国内考察和指导政府可持续发展报告实践，也选派国内相关业务骨干赴GRI总部及发达国家学习交流，以培养造就一批熟练掌握《GRI指南》和精通政府可持续发展报告编制、分析与运作能力的高素质人才，积极参与甚至主导《GRI指南》及相关国际标准制定。鼓励政府、企事业单位参照《GRI指南》等国际标准编制和发布可持续发展报告，并对不同时期可持续发展业绩信息进行动态报告和比较，且经由第三方机构审核认定，确保可持续发展报告结果的准确性、权威性和可用性。而且，通过GRI官方网站注册并推送发布，向世界展示中国可持续发展成果和品质，彰显大国担当，提升国家发展形象和影响力，引领和主导全球可持续发展方向。

第三，设立专门奖项，完善激励机制，构建形成可持续发展绩效文化。设立“可持续（或科学）发展管理创新奖”，专门奖励那些在推进可持续发展战略及推行可持续发展报告等方面，表现出色的政府机构、团队及个人。树立行业标杆，宣传推广可持续发展报告“最佳实践”，形成示范引领，构建人人促进可持续发展的绩效文化。

第四，加大对政府可持续发展报告专项研究的政策支持力度，着力提升学术话语权和国际影响力。政府相关部门、高等院校及科研机构共同加强对政府可持续发展报告问题专项研究，并给予政策倾斜，加大支持力度。依据并整合“五大发展理念”与2030 年可持续发展议程目标要求，对政府可持续发展报告的目的、本质、意义、特点、内容、政策、机制及体系等开展多学科角度、深入系统的研究，力争多出高质量成果。一方面，夯实和丰富我国可持续发展战略及可持续发展报告的理论基础，为政府可持续发展报告政策制定和实际应用提供科学的理论支撑；另一方面，争夺全球可持续发展问题研究“高地”和学术话语权，以更优越的条件和地位，与发达国家开展学术交流和思想“碰撞”，提升我国在可持续发展研究领域的开放性、包容性和国际影响力，为参与并主导国际相关事务及标准制定奠定基础。（徐东华，北京电子科技学院管理系副主任、副教授，中国人民大学公共组织绩效管理研究中心兼职研究员）

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来源：《国家行政学院学报》2017年第5期