镇改街道进程中改善基层社会治理研究

[摘要]街道办事处是城市基层社会治理的主体，乡镇政府是农村基层社会治理的主体，二者治理能力是社会治理能力的重要体现。镇改街道办事处有着与城市街道办事处和农村乡镇政府相似的特征，但是又有别于城市街道办事处和农村乡镇政府。文章将其作为一种基层社会治理主体，分析总结了其在基层社会治理中面临的困境，同时从基层社会治理主体、基层社会治理对象和基层社会治理方式三个方面提出了具体的改善措施。

一、基层社会治理

（一）基层社会

基层社会治理是国家治理的重要组成部分，对基层社会治理的理解可以从基层社会和社会治理两个方面进行。

街道办事处与乡镇人民政府是我国城乡基层社会的两种主要形式。在农村地区，乡镇人民政府是区县辖区的下设行政机构，是党和国家联系农村群众的纽带，是实现人民直接参与国家事务的核心环节，是国家开展各项农村社会治理工作的重要治理主体。[1]街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，处于城市基层管理第一线，是连接政府与居民之间的桥梁，是国家行政权力与基层社会互动的枢纽平台，街道位于基层行政机关末端和基层社会建设顶端之间，在末端与顶端的连接处起着衔接转承的作用，同时街道在社区的建设过程中发挥着日益重要的作用。镇改街道进程中原农村地区的基层社会转变为城市街道基层社会，治理主体也由政府性质转变为派出机关性质。

（二）社会治理

在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。[2]

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对我国社会治理应坚持的治理理念从4个方面进行了全面系统的阐述：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。

二、镇改街道办事处

顾名思义，镇改街道办事处（下文简称镇改街道）是指将镇政府改设为街道办事处。政府文件中对其的官方命名为撤镇设立街道办事处。镇改街道办事处是城镇化发展的产物，同时也是推进城镇化发展的方式之一。镇改街道的原因包括以下几个方面：

1.经济快速发展，行政管理体制的需要。随着城镇化的推进，大量的农村人口向城镇流动，原有的镇政府和村民委员会对外来人口没有管理权限，设立街道办事处则可实现对辖区所有居民的管理，适应城镇化的行政管理的需要，实现镇村管理模式向街居管理模式转变。

2.城市建设开发的需要。城市规模不断扩大，在镇政府、村民委员会管理模式下，城市规划建设工作无法开展，土地使用则无法实现经济发展。将镇纳入整个城市管理，为下一步城市发展储备土地、储备资源，扩大城市范围和城区面积。

3.适应城镇化发展的要求。城镇化水平的提高需要城区吸纳更多的外来人口，如果一直保持着镇村的管理模式，则无法向城市吸引人口。

4.城乡一体化改善民生的需要。党和国家要求改革开放的成果要惠及广大人民群众，大量农村人口向城区流动，城市的基础设施建设要满足其需要，让城市居民和外来人口平等地享受改革开放和现代化建设的硕果。

乡镇政府改为街道办事处后依然是基层社会治理的主体，其治理主体的地位没有改变，治理对象更为复杂。由乡镇政府改变而来，其自身就有别于城区街道办事处，也有别于农村地区的乡镇政府。在进行基层街道治理过程中，其面临的情况更为复杂。

三、镇改街道进程中基层社会治理存在的问题

（一）基层社会治理主体

1．街道办事处没有明确法律地位

1954年的《城市街道办事处组织条例》以法律的形式确定了街道办事处的设立、性质、职责任务、管辖范围、人事设置和办公经费筹集等。但是该条例内容共有7条，规定过于简单。该条例颁布于新中国成立初期，不能完全适应街道办事处至今的变迁，2009年全国人大废止了该条例。现在我们只能从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中看到设置街道办事处的规定。因此街道办事处有其存在的法律地位，但作为城市基层政府的派出机关却没有国家层面的职能规定。

2．街道办事处权责不统一

对大多数镇改成的街道来说，与原乡镇相比其工作性质和职责没有发生实质性的改变，但又增加了城市基层管理的职能，扮演了管城管乡的双重“政府”角色。其工作职责包括招商引资，发展辖区经济，维护辖区稳定，提供社会服务，推动旧城改造等等。由于派出机关的组织法特性，街道办事处对于大多数行政事务的处理都要“上传”给区政府相关部门办理，少有“自主权”，其职能表现是责大权小。随着行政管理体制改革，虽然下放了基层管理权，但街道办事处得来的往往是事权，而不是管理权。

拆除违章建筑、整治流动摊贩、旧城改造等事项一直是城市社会管理的顽疾，由于存在多头管理，所以在这些问题的解决上常常会出现“主体缺位”和“管理真空”。街道办事处在这些问题面前往往是心有余而力不足，处于“看得见、摸得着、无权管”的尴尬境地。街道办并不是处理这些问题的真正责任主体，只能负责协调、配合相关职能部门的执法活动。但是在实际生活中，居民往往期待街道办事处做好前期准备、现场指挥、善后处理等各项工作，俨然是把街道办当成了完成这些工作的“主角”。一旦街道办应对问题不力，居民便会把街道作为投诉对象。由于大多数城市没有明确的条例规定，“镇改街道”后原乡镇的工作归属成为一大难题。

从对山东省临沂、济南、威海等地的调研发现，原乡镇的工作基本上由改后的街道办事处承接。原镇政府遗留未解决的事项也由街道办全权负责，有些街道办事处工作人员对遗留事项不甚了解，事情难以得到合理解决。当前的情形是上一级政府及其职能部门把更多的事项和职能下放，但是街道办事处没有法定地位行使这些职能，人事权和财政权都属于上级政府，受各职能部门的委托。市区政府及各职能部门将大量的事务性工作逐渐“漏”到街道办事处，而管理权没有下放到位，使街道办事处在城市社会事物管理过程中，处于只有事做没有权管的境地，因此导致责权脱节，许多工作无法落实。镇改街道办事处工作人员反映，每年区政府会下派给该街道办关于秸秆禁烧和防止养殖户污染的工作任务。街道没有执法权，只能采用劝导、教育、说服的方式，因此并不能产生实际效果。街道办一直处于应付上级下派任务的状态中，不自觉地倾向于“对上负责”，淡化了“向下服务”。

3．“条块”管理不顺

目前街道办事处的管理体制横向分科室，纵向有街道办事处和社区工作站两级，加上区政府及其职能部门的条条政令，整体形成条与块的管理模式。街道办事处作为政府的派出机关，应当是只接受市或区政府的领导，但是在实际工作中街道办同样还受到政府职能部门的领导或指导。居民委员会是基层自治组织，法律规定街道办事处对居民委员会实行工作指导，实践中街道办事处常常深度干预社区居委会的工作，习惯以行政命令的方式指挥社区，并给社区下派各种工作任务，二者变成了领导与被领导的关系。[3]

（二）基层社会治理对象

1．镇改街道辖区治理对象组成复杂

大批农村进城务工人员已经成为我国城镇化发展进程中的特有人群。他们数量多，来源地广泛。他们有些是在城市有稳定工作的人，有的是拖家带口准备在城市蜗居的人，也有新生代的农民工。他们畏于城市的高房价和较高的生活成本，故而会选择生活在城市远郊（城乡接合部），既便于在城里工作，又能躲避高昂的城市生活成本。城市远郊地区在中心城区扩大发展面积进程中，被划入城市发展规划之中。镇改街道地区原来以村民自治为载体的治理模式与“村改居”后现代化的社区建设不相适应，街道办事处辖区内的居民成员复杂，既有原住居民，又有外来务工人员，还有外来单位、厂房。居住在城乡接合部的人员流动性较大，需求更加多样，这对镇改街道办事处日常工作的开展以及对辖区居民的服务提出更高要求，是镇改街道面临的一个巨大挑战。

2．镇改街道辖区居民参与自治程度低

强调治理主体的多元性是社会治理理论的核心内容，同时居民参与自治也是民主政治的价值追求之一。镇改街道工作推进同时也伴随着辖区内的村改居工作，传统村落的居住方式被居民小区代替，原本相互独立的村庄被合并拆分，形成新的单元小区。原居民因血缘、地缘形成的归属感、团体观念、风俗习惯在村改居进程中受到较大冲击，社区居民所处的自治单元打破了原来血脉相连、邻里守望的格局。同时，外来人员的加入使得社区内居民间的陌生化程度提高，给村民的自治带了困难和不便，使得社区民主选举、民主管理、民主决策、民主监督困难，自治工作难以开展。

（三）基层社会治理方式内容单一

不论是街道办事处还是社区居委会在开展工作中使用的方法都较为单一、老化，基本上采用以单位为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来推进的传统治理方式。[4]居民被动参与甚至被迫参与，这使得社区自治流于形式。社区参与千篇一律，枯燥乏味，无法调动居民参与的热情和积极性。社区活动对居民需求的满足程度、社区提供服务与居民需求的对口程度决定着居民参与社区自治的程度和规模。目前社区开展的活动，比如帮扶伤残、失业救助、健康检查等，针对的对象基本上是社区的老弱病残，目标群体涵盖范围较小，无法调动社区更多人员的参与。

社区参与方式内容的单一性与社区居民需求多样化的矛盾是导致社区参与度较低的一个主要原因。社区居民要参与社区活动，要有一定的条件，时间、知识、精力都是需要考虑的因素。镇改街道所辖社区居民组成复杂，辖区内人口流动性较大，因此社区居民的异质性较为突出，对社区参与的认知也不同。社区在参与机制建设方面没能充分考虑不同居民的实际情况，未能设计个性化的参与方式。社区内的年轻居民由于工作基本上难以参与社区活动，也没有更多精力参与社区自治，而社区在开展工作中并没有着力解决这部分人的参与困境，使得社区参与和社区治理的主体除了社区工作者之外，便是社区里的老年群体和失业人员。这就导致社区自治结果未能完全反映全体社区居民的意愿，同时也影响了社区内年轻居民的参与热情和积极性。[5]

四、镇改街道进程中改善基层社会治理探究

（一）完善镇改街道进程中基层法社会治理主体的建设

1．立法确立街道办事处的地位和职能

撤销街道办事处不利于城市基层社会治理，但是在职能定位上没有全国统一的条例可遵循，影响街道办事处合法有效地开展工作。部分城市的地方条例显然只具有地方法律效力，我们应当设置全国统一的《街道办事处条例》。第一，明确规定街道办事处的法律地位、设立原则、条件和程序。依法治国、依法行政是法治国家的要求和体现，有明确的法律授权和法律依据是街道办事处顺利开展工作的前提。在我国基层管理中，乡镇和村委会有明确的法律规定，而在街道办事处方面是空缺的。尽管街道办事处是政府派出机关，但其在城市基层管理中缺乏法律地位，显然是名不正言不顺，其管理甚至有违法的嫌疑。第二，明确规定街道办事处的职责和权限。应当像《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确定乡镇政府的职能和组织机构那样，确定街道办事处的组织结构和职能。

2．逐渐转变镇改街道办事处的职能

由乡镇改设的街道办事处不同于城区街道办事处，因此其职能定位应根据其自身的特殊性和所处发展阶段的过渡性而确定。“镇改街道”后，辖区内包括纯城市社区、“村改居”或者“纯农村”社区，治理单元所处的发展阶段不同，居民对街道的需求也不同。为了更大程度满足广大居民的需求，其职能设定应具有全面性。“镇改街道”后农民变成了“城里人”，如何稳定居民收入，如何完善社保体系，如何创新社区管理，这些都是街道要面对的新课题。征地拆迁、旧城改造、就业安置、社会保障、撤村改居、公共服务、社区管理等方面将是“镇改街道”后街道办事处的重点工作。基于此，镇改街道办事处的职能定位应当较为广泛，包括发展经济，社会管理，提供社区公共服务，促进社区文化建设等方面，成为一个城乡兼管的“准政府”。

随着社会的发展，街道从单纯的行政管理到多元化的社会治理已经是大势所趋。街道办事处必须由单一行政管理职能向落实社区公共服务、公共管理、公共安全“三个公共”的角色转变。要逐步弱化街道办事处发展经济的职能，将其归还于上级政府和企业；强化其城市综合管理职能，如不断强化社区事务综合管理的职能、社区公共服务的组织和管理职能以及指导社区自治的职能；完善街道办事处的行政协调职能。[6]

镇改街道后新设街道办事处管理范围和管理对象的复杂性，要求街道办事处针对不同的管理单元采用不同的管理方式和强调不同的工作重点。对城市社区要加强公共服务和公共管理职能，弱化发展经济职能；对“村改居”地区要着重抓好旧城改造、村庄合并或拆分、土地管理、居民上楼等工作；对辖区内的农村单元要结合原乡镇的管理模式，保证农村居民对“镇改街”后多种体制转换的适应，使其逐渐变为市民。

3．理顺街道办事处与区政府、社区的关系

第一，理顺街道办事处与区政府以及政府职能部门的关系。街道办事处是上级政府的派出机关，代表政府对社区进行管理，从街道办事处的性质便能确定其与政府的关系。街道办事处受政府领导，政府要支持和监督街道办事处的工作。市、区人民政府职能部门及其派出机构应当依法依职开展工作，街道办事处依法予以配合和监督。市、区人民政府职能部门应当建立主动服务基层的工作机制，支持街道办事处履行服务和管理职能。市、区人民政府对其职能部门、区人民政府职能部门对其派出机构进行考核时，应当征求街道办事处的意见。

镇改街道办事处面临着管理城乡的复杂任务，特定时间内上级政府应当赋予其更多的权力，以便其开展工作。同时上级政府及其职能部门应尽其职责，防止“缺位”导致街道办无法尽职的困境。政府职能部门要按照规定拨付相应的工作经费，便于街道办开展协助工作，明确双方的权责关系，促进权责利的统一。

第二，理顺街道办事处与社区的关系。街道办事处是城市社会最基层的管理主体，对基层社会的稳定和发展负有重大责任。但是基于基层自治的管理原则，街道办事处与社区应该建立一种指导与被指导的关系。街道办事处要强化社区宏观管理、规划和控制，引导社区的发展方向。要依据政社分开的原则，把社区自治的事项归还给社区，不断强化社区自治。推动建立和完善居民社区治理体系。在人员、经费和公共服务设施等方面，建立相应的保障机制，指导居民委员会等基层群众性自治组织制定并根据自治章程开展自治活动，通过加强业务培训、建立群众评价机制、引入专业社会组织等方式，提升居民委员会和基层群众性自治组织的自治能力。

（二）强化居民参与意识

社会治理强调治理主体的多元性，参与性，街道基层治理同样需要多元的主体参与，街道办事处、社区居委会、居民等都是重要的基层治理主体。利益相关性是影响居民参与公共事务程度的一个重要因素。没有利益支撑的行为是不可能长久的、稳定的、持续的、理性的和有节制的。[7]居民参与社区事务时必然要跟各种利益打交道，由于每个人都是经济人，只有当居民认为参与社区事务跟自己利益相关，才会形成主动参与公共事务的动力和积极性。

在镇改街道和“村改居”进程中，多数居民来自不同地方，缺乏共同的集体意识和集体归属感。街道和社区引导居民参与辖区经济活动的参与，可促使居民之间建立利益关系，进而消除彼此间的冷漠，增进之间的邻里情感。在镇改街道进程中，大部分的农民转为居民，与此同时结束了农业耕种的生活，居民未来的就业和生活如何保障是他们最为关切的个人利益问题。街道和社区应抓住这个与居民利益诉求契合的关键点，做好失地居民的社会保障和再就业工作，成立多种社区经济组织，广泛动员居民参与。

促进居民参与基层社会治理除了利用经济利益的刺激之外，培养强化居民的参与意识，增强其参与治理的内在动力同样重要。通过文化手段动员居民参与，比如社区文化娱乐活动、社区动员宣传、社区公德培养、社区精神塑造等。进行社区居民文化建设，一方面能够满足复杂社区居民的多样化文化需求，另一方面可以激发居民的内生动力，进而提升其社区治理参与度，从心理上解决社区居民参与热情不高的困境。

（三）转变基层社会治理方式

当前，要推进基层社会治理现代化，必须变革过去那种以单位为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下动员和命令来推进的传统基层社会治理方式，汲取国内外科学先进的治理经验，采用多样化的治理方式，同时结合镇改街道的实际情况，创新和完善基层社会治理。

1．治理方式多样化

在基层社会治理中应坚持传统治理与现代治理并重。信息时代要求社会各个方面实现信息化，基层社会治理也同样要实现信息化。在基层社会治理中引入网络技术能够为治理减少工作成本，拓宽居民获取社区信息的渠道，同时能提高居民参与社区治理的时效性。镇改街道进程中，利用网络技术建立数字街道、数字小区，提高基层治理工作的信息化程度，逐步建立连通区政府、街道办事处、社区、居民的网络服务沟通平台，一方面为政府部门沟通居民提供便利，另一方面为居民向相关部门反映诉求提供渠道，实现双向沟通，提高工作效率和居民满意度，进而提升社会治理水平。通过网络平台开展社会治理工作能够迎合现代年轻人的喜好。运用社区网站、社区微信群、社区公众号等现代化的形式向居民发布信息、与居民进行沟通互动，能够动员社区年轻居民参与社区治理，调动其参与热情，同时为社区治理提供了现代化的工作方式。

加强社会规范治理。街道办事处和社区居委会应加强市民公约、团体章程等社会规范的完善，以公共性社会规范引导基层社会成员实现自我规范、约束和管理。巧妙运用价值观念“育人于无形”的治理方式。在基层社会治理中积极发挥道德的教化作用，弘扬社会传统美德，弘扬社会主义核心价值观、培育居民的社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德，实现法治与德治的融合共治。

2．治理方式差异化

在城乡分治的管理体制下，城市社区和农村村居是两个差异鲜明的基层自治主体。原城市社区里包括单位型社区、老居民社区、村居社区、新型住宅小区等，农村村居包括一村一社区、一村多社区等形式。在镇改街道进程中，随着区划调整，城市社区和农村村居实现拆分和合并，原城市社区与农村村居交叉组合，出现了新型的社区类型。镇改街道下辖的社区包括城市社区、农村社区、城中村社区、城乡接合部社区等混合形式。不同类型的社区在人口构成、文化背景、行为习惯、资源拥有量等方面存在较大差异，运用同样的管理方式必然不能实现有效的社区治理。因此，应根据不同社区的类型，制定具有针对性、个性化的治理方案，分类管理，采用差异化的治理方式，进而实现基层社会治理方式的转变与完善。

参考文献

[1] 屈程程.新型城镇化进程中基层社会治理的问题及对策研究[D].长春工业大学,2016:11-12.

[2] 王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论,2014(6):14-15.

[3] 田祚雄,李立华.变革社会中的街道办事处治理体制研究[M].武汉:武汉出版社,2015.

[4] 谭炳才,张燕.新常态下完善广东基层社会治理模式研究[J].广东经济,2015(7):6-10.

[5] 汪菲.我国城市社区自治中存在的问题及其对策研究--以苏州市湖西社区为例[D].苏州大学,2012：25.

[6] 王昊.城市街道办事处职能研究[D].长春工业大学,2013:24.

[7] 波谱诺.社会学[M].李强等译.北京：中国人民大学出版社,1999.

(来源：《行政管理改革》2017年第9期)