公众参与视角下提升公共服务有效供给的对策

[摘 要] 当前公众对政府公共服务职能提出了更高要求和标准，公众参与成为提高公共服务有效供给的应有之意。从实践来看，政府现代公共服务理念薄弱、公众参与动力和能力不足、公众参与制度保障缺失、参与平台建设创新力度不够、公共服务信息公开不到位等已严重影响公共服务中的公众参与效果，参与流于形式。只有进一步培育和塑造现代公共服务理念、加强示范引导培育现代公民、完善公众参与公共服务的配套制度建设、创新参与平台和途径建设等才能进一步推动公众的积极、可持续参与。

一、公众参与是提高公共服务有效供给的应有之意

（一）公共服务的重要性

随着社会经济的发展，公众公共服务需求不断变化和迅速发展，公共服务职能的重要性不断凸显，公众对政府公共服务职能也提出了更高要求和标准。从实践来看，公众对公共服务满意度长期在低水平徘徊已经成为影响社会稳定和发展的因素之一。尤其是当前公共服务领域供需矛盾突出、优质供给不足、均等化问题严重等，进一步加剧了公众对政府治理能力的质疑和不信任。因此，进一步强化政府的公共职能，为民众提供优质高效便捷的公共服务，提升政府公共服务供给能力和共享水平不仅是当前进一步转变政府职能、深入推进“放管服”的重要体现，更是坚持共享发展、补齐全面建成小康社会短板、增进人民福祉，让百姓有实实在在获得感和幸福感的一项重大而现实的紧迫任务。

（二）公众参与的重要性

公共服务的根本目的在于满足公众对公共服务的需求，强调政府责任与服务性。在强调公共服务“由谁供给、供给内容、如何供给”的同时，更应重点关注“为了谁”的问题。[1]作为公共服务的直接受益者，享受公共服务权利是公民的基本权利，政府有责任和义务来保障公众公共服务权利的实现。另一方面，公众公共服务权利的实现离不开公众的积极参与。当前随着我国公民意识的不断增强，公众参与行政，尤其是公共服务过程，已经成为一种必然的趋势并将发挥重要作用。

一是公众的参与有利于推动以政府为中心的思维定式的转变。政府需重新认识和界定公众在公共服务供给中的角色和地位，以公众需求为中心，积极回应，努力推进公众与政府间的交流与沟通，形成公众与政府间合作互动的良性循环，并最终构建起“双向互动型”的供给机制，从而提高公众对公共服务的满意度和对政府治理能力的信任。

二是任何公共服务项目及政策的出台都应基于公众需求。作为识别公共服务需求和价值选择最为直接的途径，公众的参与能够确保政府及时有效地获取和把握公众的公共服务需求导向，自下而上，做出科学、合理的供给安排，提升政府公共服务决策的科学性、准确性和有效性，提供“精准服务”，避免公共服务供给和公众需求出现错位。

三是公众的参与有利于发挥公众的监督作用，强化政府的受托责任，一定程度上减少政府行为的随意性，使政府最大限度地服务于公共利益，提高公共服务意识，让民众在更广更深层面上享受改革开放的成果，提升获得感和幸福感。[2]

四是公众的参与有利于培育民众的权利意识、民主意识和公共合作精神，在实践过程中更加熟悉、掌握自己的权利与责任，实现公众有序参与公共事务，使公众“点菜”成为公共服务的常态化，从而提升公众在社会生活中的参与感和满足感，提升民众对于政府、社会的认同感与归属感。

二、当前公共服务中公众参与的现状与制约因素分析

从当前我国公众参与公共服务实践来看，尽管部分地区开展了积极的探索与尝试，也取得了一定的成绩和积累了经验。但从实际效果和与国外成熟的公众参与体系相比，不论是组织的形式、参与的程序、参与的广度深度等，我国公共服务中的公众参与大部分仍属于“形式性参与”，参与状态与效果并未达到理想化，仍处于较低层次的参与。具体来看：

一是参与的广度还不够。公共服务领域涉及众多,在关系到切身利益的公共设施建设、教育、医疗、文化等方面，公众的参与是明显不足的。在单一的公共服务项目中，公众的参与也尚未渗透到整个项目的全部过程，公共服务项目政府主导、自上而下的色彩浓厚。公众参与的更多的只是项目的个别环节，公众参与仍未成为公共服务过程中的刚性安排，公众的主体性地位难以凸显。二是参与的深度较浅，参与流于形式。当前大部分的公众参与仍很难为公共服务决策提供真正良好的建设性意见，即使有好的意见与建议也很难在决策中被参考和吸纳，公众参与的有效性不高，难以发挥实质性的影响和作用。整体上来看，当前公共服务中的公众参与更多地表现为无序、分散的参与，尚未形成公众诉求—政府回应—公众评价—政府反馈与校正的良性循环，公众参与存在不愿参与与参与不了的情况，成为影响公共服务有效供给不可忽略的因素。[3]究其原因：

（一）政府现代公共服务理念薄弱

当前，公共服务领域的相关行为仍表现出政府强势主动的显著特征，与公众的被动消极参与形成强烈反差，公共服务项目 “自上而下”“单向投入型”的运行特点突出，政府“公共”与民主协调的意识不够，代民做主的管理方式仍普遍存在。在具体公共服务供给的操作过程中，忽视公共服务政策制定前期的公众需求调查、政策执行过程中的公众反映调查及政策执行后的公众满意度调查等等。[4]甚至部分地方政府、基层政府对公众参与的重要性和必要性持怀疑态度，对公众的主体性地位缺乏明确的认识和定位，排斥公众参与。即使安排了公众参与环节，更多只是将其视为取得公众支持的方法而已，参与范围受到严格限定，政府掌握了话语权和决定权，公众参与形同摆设。

（二）公众参与动力和能力不足

当前，很大一部分比例的百姓对公共服务参与在观念上还存在着误区，认为公共服务是政府的事、他人的事，与自己无关，参与观念淡薄，对参与持消极和观望态度，积极性没有被调动起来，更多的是公众被动地参与公共服务过程，参与心态冷漠，对自身的主体性地位缺乏认同感。同时，在实践中公众的参与又难以得到有效的回应与反馈，参与活动最终并没有对公共服务决策产生任何实质性的影响和预期效果，政府说了算的局面普遍存在，导致公众对参与持抵触情绪。同时，受自身专业知识和参与能力的影响和制约，当前公共服务公众参与行为不当和参与理性不足的情况也普遍存在，影响参与效果。

（三）公众参与制度保障缺失

当前公众参与公共服务更多的是宏观层面上的规定和支持，到具体运作过程中，公众参与公共服务仍缺少底层制度的支撑，特别是在市、县一级层面，各地方政府未对具体操作规程进行细化，公众参与权利难以得到保障。公民参与呈现粗放型制度框架，执行性制度呈空白，公众参与公共服务的主体性地位和行为无法实现。即使部分地方有了较为量化、具体的公共服务公众参与的安排，但由于缺乏有效的监督与考核，最终制度也流于形式，制度空转现象严重。

（四）参与平台建设创新力度不够

公共服务领域的公众参与也有典型案例，但整体参与方式仍过于简单粗放，以公示、座谈会、听证会等为主，渠道单一、形式有限，呈形式化和表面化。另一方面，公众个人公共服务诉求日益个性化、多元化，政府为公众提供的现有可参与途径显然无法满足公众的需求，公众利益表达渠道缺乏，尤其是缺少有效的平台以集中整合公众的公共服务利益诉求，并以此为桥梁与政府进行沟通、协调，公众参与的组织化程度较低，难以实现有序参与。[5]政府也难以一对一、面对面地与公众进行交流与沟通，政府与公众间缺乏有效的沟通渠道与途径。

（五） 公共服务信息公开不到位

公众的有效参与需基于公共服务信息的公开与共享，公共服务项目很多关键性信息并未对外公开，公众对于公共服务项目的具体内容、程序、参与的方法等都无法获知，更谈不上参与其中。公众对信息的采集也不具主动性，更多的是基于感性认识和个人经验，缺乏理性的判断和思考，导致参与效果低下，公共服务领域信息公开有待进一步提升。公共服务公共参与的宣传教育、典型报道工作也未能及时跟进，难以形成良好的提倡公众参与的社会导向和氛围。

三、强化公众参与,提高公共服务有效供给

公众的积极、可持续参与不仅是公共服务发展的必然趋势，也直接关系到我国的政治体制改革和政治发展进程，意义重大而鲜明。对政府与公众而言，两者需要在法律和制度的有效框架下，彼此接纳，相互促进与成长。在此过程中，公众要更加自觉主动地参与公共服务，有理有力地表达利益诉求和捍卫自己的合法权益；更需政府一方积极主动、用心互动，尊重公众的意愿，诚心实意地接纳，相信群众依靠群众，加强公众的广泛参与，提升政府公共服务质量与水平。具体来看：

（一）进一步培育和塑造现代公共服务理念

公众参与是当前民主政治进程中的必然趋势和内在要求。政府只有从根本上改变观念，树立起“权为民所赋、权为民所用”的观点和科学的政绩观，以人为本、为民服务的思想才能真正地内化为自己的行为准则。在进一步强化公共服务职能的前提下，政府要意识到，提高公共服务的数量和质量不仅是政府的主要职责和任务，更应积极为公众价值观和利益诉求的表达提供舞台。通过对话和协商的方式让公众有更多的机会和空间参与到公共服务提供的过程中，以充分了解公众真实的公共服务需求偏好，并使公众的观点、需求真正成为公共服务政策制定的核心依据，确保公共利益居于公共服务的主导地位，政府成为公众共同价值观的直接代言人。[6]

政府观念的转变、现代公共服务价值理念的培育和塑造，除一般的宣传、教育、培训等方式外，更需借助规范化的管理和绩效考核、规章制度的刚性约束来实现。可以积极借鉴企业化管理模式，量化服务指标，加大民意测评，通过第三方评估、新闻媒体监督等方式，考评政府服务行为。完善公众参与的反馈回应机制，提高政府对公众参与的回应意识和回应力。通过参与满意度调查等真实反映公众对参与的实际感受和认同情况，对公众参与的整体效果做科学评估，从而根据数据进行调整和优化，并根据相应的规定做出处理，确保公众参与成为影响公共服务的重要因素。

（二）加强示范引导，培育现代公民

加强政府引导示范，改变公众参与公共服务的态度，提高公众参与的热情、积极性，并最终形成良性循环，使公众成为公共服务的真正参与主体。发挥各类媒体的宣传、教育的集中优势，加强公众参与重要性和必要性的宣传工作，以公众喜闻乐见的方式让公众知悉自己的权利，并积极表明政府的立场和态度，支持和鼓励公众参与。同时，也要让公众充分认识到公众参与到公共服务的过程中是自我提高、自我发展和完善的重要过程，激发公众参与的内在动力。尤其要善用互联网、手机等传媒形式深入基层、接触广泛和传达便捷的特点来有效引导社会舆论，以公益广告、微电影等形式吸引公众的注意，引发社会效应以引导公众参与，形成良好的支持促进公众参与的社会舆论氛围。作为公众参与的中坚力量和重要主体，要更加注重引导青年一代的参与，宣传方式、内容等更应贴近其关注和兴趣以引起关注，提高信息投入和传播的有效性，也应使各类大众传媒成为方便公众参与公共服务的重要平台和桥梁。

通过学习、培训等各种途径，有计划地开展公众参与能力提升教育培训和知识普及工作，提高公众参与公共服务的素质与能力，包括利益需求的表达力、行政参与的行动力、关键信息的提取能力等。积极推进现代公民的培育和成长，通过公民教育方案和公民领袖培养，使“现代公民”“社会主义核心价值观”等内化为公众的行为准则，提升公众对其自身主体地位的认同，在享有参与权利的同时也注重义务、遵守社会规则和履行社会责任，形成成熟健全的公民参与意识，实现有理有序的公众参与。[7]

（三）完善公众参与公共服务的配套制度建设

公共服务中公众参与权利和义务意识的最终内化离不开规章制度强有力的约束和保障，公众参与应成为政府公共服务供给的刚性制度安排。要进一步完善公众参与公共服务的配套制度建设，从法律层面上明确公众的权利和义务，确保公众参与的合理性和合法性，夯实公众参与的制度基础和保障，包括基础性制度、过程规则制度、责任追究制度等。重点强调与保障公众依法享有获得公共服务信息的权利，使公众能够及时准确地了解公共服务相关信息，为公众参与提供前提和基础，也为公众参与监督提供保障。

好法重在践行，为避免“制度空转”，强化制度执行力和约束力，对组织公众参与公共服务的各类主体，要规定各自的法律责任，对任何失职、失察、失范的行为都必须给予严格审查，追究责任。具体到地方执行层面，要具体细化、明确公众参与公共服务事项的范围，严格落实法定程序，参与的途径和程序，通过更多的方式落实公众参与的权利，切实扩大公众参与。

（四） 创新参与平台和途径建设

进一步完善公共服务信息公开机制，打造“透明政府”“阳光政府”，为公众的参与提供基础和前提。强化政府门户网站在政府信息公开中的主导性地位，依照民众关注的公共服务热点及焦点整合成专题，以图片、声音、视频等方式给予展示，使公众能够及时、准确、方便、快捷地了解与掌握相关公共服务的信息，如公共服务政策公示。

同时，只有进一步健全与完善形式更加多样化、内容更为丰富、沟通更为便捷的公众参与平台及管理机制，才能真正地确保公众参与的落地生根，提高参与的有效性。在继续完善原有公众参与渠道的基础上，积极探索创新公众参与新模式。发挥互联网时代“互联网+公共服务”优势，使其成为汇集民意、利益表达的主要机制。加大包括政府门户网站、微博、微信、客户端等在内的公众查询、留言与咨询互动功能比例，强化民意征集、网上政策意见调查的功能，使其成为公众利益诉求表达的重要渠道。进一步整合包括政府热线、领导信箱、领导接待日等渠道的民意征集功能，有效解决群众的声音进不来的问题，使公众任何的公共服务需求或问题都能在第一时间内通过各种正规的渠道得以反映并解决。鼓励人民团体和社会组织的发展，发挥上传下联的平台作用，为民众一致行动提供可能性，逐渐形成小政府大社会的格局，实现公共服务参与的有序化。如，赋予工、青、妇等人民团体更“实”的职权，明确、增强其工作职责，将加强联系与沟通、调研各类社情民意等纳入工作绩效检查，真正成为广纳群言、广集民智的参政议政主体。设立街道办事处或村级公共服务信息采集窗口，以征求民众意见和建议。设立专职人员，深入社区和农村，拓宽政府与群众的沟通渠道，做好基层意见搜集。

参考文献

[1] 张丽. 善治理念下地方政府公共服务能力的提升研究[J]. 陕西行政学院学报,2016(2):55-57.

[2] 张廷君. 城市公共服务政务平台公众参与行为及效果——基于福州市便民呼叫中心案例的研究[J]. 公共管理学报,2015(4):21-29.

[3] 杨成. 论政府购买公共服务中的公众参与[J]. 行政与法,2016(10):17-23.

[4] 官永彬. 民主与民生:分权体制下公众参与影响公共服务效率的经验研究[J]. 经济管理,2016(1):177-187.

[5] 曾莉. 公共服务绩效评价中公众参与的效度研究——来自Z市基层警察服务的实证分析[J]. 管理评论,2015(3):75-81.

[6] 高勇. 参与行为与政府信任的关系模式研究[J]. 社会学研究,2014(5):52-58.

[7] 张小航. 论公共体育服务中的公众参与机制[J]. 体育文化导刊,2017(1):11-14.

(来源：《行政管理改革》2017年第9期)