专家：护航生态文明建设法律还需做什么

党的十九大报告指出,“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。

近年来,随着社会经济不断发展,人们对生态环境给予了越来越多的关注。在党的十九大报告中,针对生态文明建设和环境保护提出一系列重要论述。对此,记者采访了业内有关专家。

良好生态环境是最普惠福祉

党的十九大报告指出,“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度”。

“党的十九大报告一系列论述深刻阐述了人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然的环境新理念。”中国人民大学法学院教授周珂说。

周珂认为,传统环境伦理基本上建立在人类中心主义的基础上,即在人与自然的关系上强调人类利益特别是包括人的生命在内的人权的绝对优先性,这种理念与工业革命以来西方哲学主客体二元对立的思维方式有渊源关系。这种理念在环境保护上形成一系列对立困境,包括人与自然的对立、环境保护与经济发展的对立、环境保护立法上二元目的的对立、企业与公众的对立等,导致在环境正义上的争执不休、环境保护事业裹足不前。虽然近年来西方后现代主义对这种主客体二元论提出强烈质疑,但并未拿出切实可行的解决办法。实践证明,人与自然关系的认知直接决定着环境保护政策和法律的制定,决定环境保护的效率与方向。

“党的十九大报告所倡导的生态文明建设是对传统工业文明的深刻反思与扬弃。树立社会主义生态文明观,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,遵循自然规律,才能有效防止在开发利用自然上走弯路。”周珂说。

党的十九大报告指出,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

“美好生活需要离不开良好的生态环境。”周珂说。

“党的十九大报告中关于主要矛盾的论述,不仅明确了中国特色社会主义发展阶段的具体定位和生态文明建设的坐标所在,也表明了现阶段生态文明建设的必然性、迫切性和具体行动策略。”中国政法大学环境资源法研究所副教授、北京法学会环境资源法分会副会长马燕说。

党的十九大报告指出,“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。

马燕认为,从我国生态环境的实际情况看,长期线性的不均衡发展模式导致的环境污染和生态破坏已经成为当前制约我国可持续发展的重要因素。党的十八大以来,我国提出了“五位一体”的治国方略,生态文明建设被提到前所未有高度,我国环境保护力度不断增强,环境保护成效显著。但是,环境污染和生态破坏的情况并没有完全得到遏制,环境问题依然严峻。现有生态环境质量距离人民对美好环境和美好生活的要求还有一定的差距。我国生态环境保护的任务艰巨、任重道远。

“生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神财富成果的总和,是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。没有生态文明,一切文明就没有享受的前途。”周珂说。

绿色经济推动文明形态转型

党的十九大报告指出,“人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路,人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身,这是无法抗拒的规律”。

“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,还自然以宁静、和谐、美丽。长久以来,由于发展的不均衡,公众环境保护意识、环境保护知识参差不齐,经济优先、唯经济指标等落后的发展观不仅是制约我国环境保护政策和法律正确运行的不利因素,也是导致发生各种环境污染和生态破坏的重要原因。因此,注重培养公众的环境保护意识,引导公众树立正确的环境价值观、生态伦理观,是促进生态文明建设的重要前提条件。”马燕说。

党的十九大报告围绕“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”,从“推进绿色发展”“着力解决突出环境问题”“加大生态系统保护力度”“改革生态环境监管体制”四个方面提出一系列举措。

“这四个方面的相关举措抓住了生态文明建设改革中的主要和重点领域,体现了党中央对生态问题的关切,使我们感受到以习近平同志为核心的党中央推进生态文明建设的强大政治意愿和对环境保护的高度重视,这无疑是环境保护的福音。”周珂说,习近平同志还说过“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”,用平实的语言表达了人民对于美丽中国的期待。现代意义上的美丽中国,是生态文明建设所追求的目标和必然结果。我国社会生态文明转型过程中,在处理经济发展与环境保护的关系上应当树立的新的理念,追求的是生态和经济实现双赢的一种新时代现代化发展模式。

周珂认为,文明形态转型的经济基础是绿色经济,生态文明经济基础具有绿色属性,也体现了环境保护与经济建设双赢和一体化的新思维。生态文明建设强调以系统的观点出发,全面考虑自然、社会、经济等综合因素。例如最近在我国开展的生态文明城市的建设及其指标体系的研究,逐步建立起绿色核算制度,就是综合考虑了生态经济、生态环境、生态人居和生态文化多个层面的指标。另外,我国作为一个农业大国,实现农业生态转型在生态文明转型中意义重大。同时,倡导绿色消费,发展和完善生态补偿制度,重视能力建设并提供法律政策保障至关重要。

打通建设美丽中国法律瓶颈

党的十九大报告指出,“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。

“我国是公有制国家,自然资源属于国家所有。国家对自然资源拥有管理和监督职责。我国的山水林田湖草等自然资源由国土资源部等部门进行管理。管理职责以自然资源的保护和开发利用为主,属于从源头对资源的管理。国家作为自然资源所有权人负责管理自然资源资产,保障自然资源资产的收益和增值。不过,多部门交叉管理在客观上不利于自然资源的整体保护和高效安全开发利用。”马燕说。

党的十八届三中全会就提出,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责”。

“改革的目标是把管理者和所有者分开,一件事情由一个部门管理。同时,如何处理保护和开发利用,如何处理好公和私的关系,正确对待自然资源的所有权和管理权十分复杂,也是长期困扰相关部门的重要问题。”马燕说。

建设美丽中国,离不开公众参与。

“环境问题属于社会问题,这类社会问题的解决需要依靠多方社会主体共同参与。仅仅依靠政府的管理与监督,很难从根本上彻底解决环境问题。应当发挥社区民众的力量,动员一切可以动员的力量保护环境。十九大报告指出,应当重视企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等党组织和党员在生态建设方面的表率作用和组织作用。重视有利于环境保护的民间习俗采纳,政府负责、企业参与、应当吸收和借鉴民间环境纠纷解决的经验和特点,坚持全民共治、源头防治,建立环境保护方面的基层群众自治制度。打一场污染治理的人民战争,让人民早日能够充分享受更加美好的自然环境。”马燕说。

建设美丽中国,还需要立法保驾护航。

“为了保障生态文明建设各项工作顺利进行,应当全面升级我国环境资源立法。通过体系化、法典化,构建新时代中国特色社会主义的环境资源法律体系。环境因素的自然性、复杂性、内在关联性决定了调整与之相关的法律规范之间往往具有一定的内在联系。现行的环境资源立法多属于单行立法,容易导致执法和司法效率的低下甚至冲突。体系化有利于通过原则和制度对具有共性的特定环境资源进行整体保护。经过几十年的努力,我国环境资源法得到了快速发展,各门类立法比较齐全,但整体性和系统性还不够,不能适应生态文明建设和环境资源法治的需要,应当尽快完善。”马燕说。

马燕认为,应当结合对于自然资源产权管理制度构建,尽快完善自然资源产权管理制度。通过立法明确不同性质自然资源权利人的权利和保护义务。尽快完善我国环境资源规划制度。要确保资源开发利用和环境利用符合环境资源规划的要求。建立自然资源规划制度的同时,确保环境资源规划编制的科学性、系统性和全面性。确保规划制定和修改依照法律规定的程序进行。突出重点,加强对重要生态系统、生态环境和和自然资源的管理保护和修复。对于违反规划的违法行为要及时问责。还应当完善生态补偿制度和国家公园立法等法律制度。（记者 杜晓 实习生 刘小玉）