中泰战略合作面临的机遇、挑战与对策

中泰战略合作对“一带一路”框架下的中国—中南半岛经济走廊建设具有重要意义。近年来，中泰合作成效明显，但战略层面的政策对接差强人意，面临泰国政局动荡、大国地缘压力、民众理念差异等现实难题。随着巴育政府出台中长期的战略规划，中泰合作再次迎来重要机遇期。在此背景下，中泰两国有必要进一步加强各层级的交流与合作，促进双方战略合作的顶层设计与社会共识。

2014年泰国总理巴育执政以来，中泰关系平稳发展，从经贸往来到安全合作都取得明显成效。但也要看到，近年来中泰合作进展并非一帆风顺，特别是对中国—中南半岛经济走廊建设有重要意义的中泰铁路建设一波三折，迄今还面临诸多不确定性。

中泰战略合作面临的发展机遇

从目前来看，中泰战略合作正面临重要的历史机遇期，有可能引领双边关系迈上一个新的台阶。具体来看，中泰战略合作面临的机遇主要表现在三个方面。

一是泰国重新建构了中长期的战略规划，从而为中泰政策对接提供了着力点。近年来，虽然巴育政府在参与“一带一路”建设上的态度相当积极，并在各种国际国内场合表明支持立场，但在中泰战略合作的进程上却难以取得跨越式发展。其中的一个主要原因是泰国缺乏中长期的宏观战略规划，更多的是短期项目或临时性安排，根本无法与“一带一路”倡议形成有效对接。

事实上，泰国在20世纪中后期的跨越式发展进程中，曾相当重视中长期战略规划的制定与实施。泰国国家社会与经济发展委员会作为“五年计划”的制定机构，曾在军人总理的支持下成为最重要的政府权力部门，并在泰国成长为亚洲“四小虎”过程中发挥了不可替代的关键作用。但是，20世纪90年代以来的民主化进程，使得国家利益被政党利益甚至是政客派系利益所取代。随着中小政党的争权夺利与政府的频繁更迭，国家中长期战略规划成为了摆设，泰国政策的短视性日益明显，并最终成为引发1997年亚洲金融危机的因素之一。他信执政期间，泰国政府曾试图在“他信经济学”基础上建构中长期战略规划，并取得了一定成效。但是，他信的努力很快就在持续的政治冲突中付诸东流。

巴育政府上台后，再次将中长期战略规划的编制和实施提上议事日程，并经过反复商讨，最终在泰国国王拉玛九世倡导的“充足经济”发展理念基础上，形成了“二十年国家战略规划”，并提出了泰国工业4.0战略，以及东部经济走廊规划，从而初步明确了未来5—20年的国家战略布局与政策导向。从巴育政府的中长期战略规划来看，其内容涵盖基础设施建设，服务业与高技术产业发展，区域产能合作与资源整合，人文交流与合作等诸多方面，相关内容与“一带一路”高度契合，必将成为中泰战略合作“政策相通”的重要着力点。

二是泰国领导层对于深化中泰合作立场更为坚定，有助于克服国内政治分歧。对于中泰战略合作的深化发展而言，领导层的坚定立场将会产生重要的积极作用。作为美国的军事盟国与日本的重要投资对象国，泰国国内的亲美与亲日力量都根深蒂固，很容易在对华战略合作方面引发政治分歧，特别是可能影响地缘政治格局的重大合作项目（中泰铁路项目）。中泰战略合作很容易成为泰国国内亲西方力量掣肘的重点对象。

尽管巴育政府上台后，始终将中泰铁路项目列为工作重点。然而，从2014年中泰双方达成合作共识开始，迄今三年间双方先后举行了18轮中泰铁路合作联合委员会会议，却始终未能取得实质性进展。其中相当重要的原因就是泰国官僚集团在亲西方势力影响下，设置各种程序性障碍拖延合作进程，甚至将已达成的合作协议推倒重来。对此，巴育政府通过动用临时宪法第44条的方式，旗帜鲜明地表达了在对华合作方面的坚定立场，并推动第19轮与第20轮会议取得重要进展，从而使中泰铁路项目有望在2017年年内动工。

泰国临时宪法第44条是2014年军方政变夺权后，通过临时宪法赋予“全国维持和平秩序委员会”主席巴育的特权。该条文规定，巴育有权颁布法令，旨在“推动各个领域改革，推进国内民众的爱与和谐，并防范、减少或压制任何危害国家秩序与安全、王权、国民经济或公共管理之行为，无论相关行为发生在国内或国外”，并且相关法令被视为“合法、合宪和最终决定”，从而使得巴育拥有了凌驾于立法权与司法权之上的行政专断权。虽然2017年泰国颁行了新宪法，但临时宪法第44条以过渡条款方式继续有效，直至军方“还政于民”。

不过，巴育政府动用临时宪法第44条并不是随心所欲。事实上，任何动用临时宪法第44条的不当举措，都将在根本上弱化其政治权威。2014年以来，巴育政府曾多次动用临时宪法第44条，内容涉及遏制街头暴力、推进反腐肃贪、解决宗教分歧等诸多方面，但每一次都严守国家利益与人民福祉的原则底线，从而得到民众的理解与认可。2017年6月，巴育政府动用临时宪法第44条推进中泰铁路合作，象征意义要远大于客观成效，其中传递的政治信号清晰明确：对华合作是事关泰国国家利益与人民福祉的根本要务。

三是“一带一路”沿线的地缘格局变化，进一步提升了中泰合作的战略价值。尽管在参与“一带一路”建设方面，泰国社会精英阶层具有普遍共识，但在中泰战略合作的“成本—收益”问题上却存在明显分歧。究其原因，就在于泰国社会精英阶层对中国—中南半岛经济走廊发展前景的不确定性存在担忧与质疑。作为中国西部内陆到印度洋的大通道规划，“一带一路”倡议提出了中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊和中国—中南半岛经济走廊三种路径选择。从远期来看，这三条经济走廊都将成为引领地区繁荣与发展的大通道。但从中短期来看，由于资源投入与发展水平限制，三条经济走廊很难齐头并进，必然会有轻重缓急的发展取舍。这就使得泰国社会精英产生了患得患失的战略犹豫，担忧泰国难以在中国—中南半岛经济走廊建设中获得与其短期付出相匹配的收益甚至超额收益。

近年来的地缘格局变化，使得泰国社会精英的战略判断变得更为明朗。中巴经济走廊的高歌猛进，使泰国社会精英深刻感受到“一带一路”的发展契机，同时也从巴基斯坦国内部族与宗教问题上看到了泰国对华合作的竞争优势。中印关系紧张，特别是洞朗军事对峙，难免会使孟中印缅经济走廊建设的推进受到影响。与此同时，中国—中南半岛经济走廊建设近年来不断取得重大进展。例如，昆明至河口高速公路和准轨铁路、河内至老街高速公路相继开通，中老铁路顺利开工，中老磨憨—磨丁经济合作区正式设立，中缅签署建设边境经济合作区谅解备忘录等等。这为中泰深化合作奠定了良好基础，也为泰国社会精英对中泰战略合作发展前景做出更积极的“成本—收益”判断创造了有利条件。

中泰战略合作面临的现实挑战

目前来看，中泰战略合作的大局趋好，但也存在不容忽视的不利因素，主要有以下几个方面。

一是泰国政局走势存在不确定性，难以保证中长期战略规划的贯彻落实。自2014年军事政变以来，泰国以军人集团与王室—保皇派为核心的保守阵营就一直在努力重组政治权力结构。泰国颁布的2017年宪法有利于保守阵营，一方面恢复了参议员任命制，使得保守阵营能全面掌控参议院；另一方面恢复了允许非民选人士出任政府总理，从而使得巴育有可能不经过民选继续担任总理。但是，泰国他信派系的政治力量并未瓦解，革新阵营与保守阵营的“红黄分野”也并未从根本上得到弥合。因此，如果军人集团在2018年兑现承诺，“还政于民”举行大选，那就很可能再次迎来政治上的权力分化。届时泰国即使不发生社会分裂与政治冲突，也很难避免政治上的相互扯皮与拆台，从而严重影响政策的制定与执行。

巴育政府在2017年宪法中明确规定，民选政府制定政策必须遵循国家战略规划，并且起草了《国家战略规划法草案》作为配套法案。但是，姑且不论2017年宪法会存续多久，是否会像此前19部宪法那样被废止，即使相关政策在形式上遵循了国家战略规划，也很难保证能在充满政治分歧的氛围下得到贯彻落实。事实上，随着军人集团放弃临时宪法第44条所赋予的特权，也就意味着失去了对政客与官僚集团的有效约束。

二是泰国在地缘格局变化中面临重塑“大国平衡”策略的结构性难题。作为历史上东南亚地区唯一的非殖民地国家，泰国在外交上长期奉行“大国平衡”的传统策略。这一策略使泰国平稳度过了动荡的殖民时代，以及一战、二战与冷战时期的艰难岁月。泰国不仅避免了中南半岛邻国惨痛的遭受殖民统治的经历，而且赢得了重要的发展契机，因此成为烙印在泰国社会精英意识中的普遍共识。

中国—中南半岛经济走廊建设将有可能改变中南半岛的地缘格局，甚至可能引发中美日俄印等大国在太平洋与印度洋交界处地缘政治博弈的紧张与对立。在此背景下，如何在中泰战略合作过程中，妥善调适和定位泰国与各大国关系，也就成为泰国社会精英亟待解决的战略难题。

值得注意的是，泰国奉行的是建设性的“大国平衡”策略，也就是通过等距离的接近而不是疏远各大国，积极地保持与各大国关系的动态平衡。因此，泰国在推进中泰战略合作的同时，也在积极深化与其他大国的关系。目前来看，日泰关系深化发展。2017年6月，泰国副总理颂奇在访日期间与日本首相安倍晋三会晤，表示将进一步深化合作，并积极推进日泰高铁合作。美泰关系趋于好转。巴育应特朗普邀请访美，虽行程从2017年7月延期至10月，但美泰关系改善趋势明显。泰俄关系提速发展，特别是在安全与经贸方面，更是取得显著成效。2017年8月俄罗斯外长拉夫罗夫访泰期间与巴育总理会晤，表示将在2020年使双方贸易总额从现在的20亿美元提升至100亿美元。泰印关系稳步加强。印度正在大力推进“东向行动”政策，有意在基础设施建设等方面深化与泰国及中南半岛国家合作。

“一带一路”建设具有开放性特征，并不排斥与各大国携手合作。从长期来看，泰国奉行的建设性大国关系，将有助于促进中南半岛的建设与开发。但问题在于，如果有大国坚持冷战意识形态与地缘政治对抗，甚至引发地区安全威胁，泰国很可能无法顺利重塑“大国平衡”。那么，届时泰国是否还会在中泰战略合作方面保持积极立场？或是转而采取审慎的观望立场？从泰国传统做法来看，选择后者的可能性要高得多。

三是泰国民众在文化上特别是在发展理念方面与中国存在一定差异。泰国民众多数信奉佛教，性情平和，乐天知命，具有很强的文化包容性，因此中泰两国在长期交流过程中，很少出现文化方面的摩擦与隔阂。但是，随着“一带一路”建设与中泰战略合作深化发展，中泰文化差异开始日益显现，并对双方在社会经济方面的融合产生阻碍作用。

其中，颇具代表性的是中泰两国对发展理念的认知差异。虽然双方都推崇发展概念，但作为佛教徒的泰国民众，通常在关注现世的同时，更加憧憬来世。因此，很少会有泰国民众像中国民众那样产生时不我待的现世感。他们更多是像拉玛九世国王倡导“充足经济”理念那样，认为发展“差不多就好”，“慢慢来，不用急”。这就使得泰国民众其实很难理解中国在全球化背景下倡导“一带一路”的核心价值，以及其重要性、必要性与可行性，并且很容易受国内外反全球化思潮的负面影响。

关于进一步深化中泰战略合作的对策建议

中泰战略合作正处于关键性的发展关口。为抓住机遇，推动中泰战略合作实现新发展，有必要重视以下几个方面的工作。

一是加强中泰两国政府间的高层交流与政策对接，特别要重视泰国新国王拉玛十世在推动中泰战略合作中所发挥的作用。中泰战略合作亟待形成具有指导性与可操作性的顶层设计，两国高层有必要拓展更多元化的交流渠道，切实提高信息沟通的及时性与准确性，有效解决双方在政策对接过程中可能出现的观念分歧与制度障碍。值得留意的是，泰国政治的稳定性很大程度上取决于军方与王室—保皇派的政治联盟。拉玛十世哇集拉隆功继位后，通过修改宪法和相关法律的方式，进一步增强了王权自主性，并通过改组宫务局，初步构建了自己的班底。目前来看，拉玛十世将会成为影响泰国政局走向的重要因素。2017年7月，王毅外长访泰期间，首次在正式场合对拉玛十世国王提出访华邀请。如果拉玛十世接受邀请，将会成为泰国首位访华的曼谷王朝国王，从而有力促进中泰政治互信与战略合作。

二是加强学术交流与合作，开展可行性研究，增进泰国精英阶层对华合作共识。近年来，中泰学术交流与合作明显增加，但相关的论坛、讲座、会议、培训等，更多关注的是“一带一路”倡议的重要性与必要性，虽然较为“高大上”，但对迫切了解“一带一路”运作细节的泰国社会精英而言，却显得“不接地气”。泰国出台中长期战略规划后，将进入配套政策起草与项目筹划论证的落实阶段。通过“接地气”的学术交流与合作，特别是在中泰战略对接的政策协调与项目合作方面开展跨国可行性研究，将有助于进一步深化泰国精英对“一带一路”倡议的理解与认知，并在其落实中长期战略规划过程中，增进其对华合作的发展共识，切实遏制反全球化思潮及大国地缘政治博弈带来的不利影响。

三是利用新媒体加强宣传力度，激发泰国民众特别是新生代对“一带一路”的认同与期望。对泰国民众而言，“一带一路”正在成为耳熟能详的专业用词，但对其具体内涵却知之甚少。相较于深受西方舆论影响的传统媒体，近年来泰国移动互联网等新媒体发展迅速，并成为重要的新兴舆论阵地。因此，在中泰战略合作对外传播方面，需通过资本运作抢占新媒体平台，以泰国民众特别是新生代喜闻乐见的网络传播方式，讲述“一带一路”的中泰故事，引发互动式的社交讨论，促进民心相通，使“一带一路”相关信息直达普通泰国民众心坎，深入泰国社会的方方面面，从而为“一带一路”建设与中泰战略合作创造良好的社会舆论氛围。

(余海秋 中国（昆明）南亚东南亚研究院泰国研究所副所长，副研究员）

来源：《当代世界》2017年第9期