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新型城镇化应围绕“人”字做文章

2017年09月11日08:08    来源:学习时报

原标题:新型城镇化应围绕“人”字做文章

2014年3月16日,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》)指出,根据世界城镇化发展普遍规律,我国仍处于城镇化率30%70%的快速发展区间,但延续过去传统粗放的城镇化模式,会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险,可能落入“中等收入陷阱”,进而影响现代化进程。《规划》标志着我国进入了以提升质量为主的新型城镇化发展阶段。与传统城镇化相比,新型城镇化强调以人为本和可持续发展。以人为本,意味着新型城镇化要围绕“人”这个核心要素,着力推进人的城镇化;可持续发展,要求着眼长远,统筹提升城镇的经济承载力、社会承载力与环境承载力。

传统城镇化的突出问题

人口城镇化滞后于土地城镇化。长期以来,一些地方把推进城镇化简单地等同于城市建设,过分注重城市规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚,把农业的转移人员仅仅当做生产者和劳动力,而不愿意接收他们本人及家属进入城市成为市民,结果导致人口城镇化严重滞后于土地城镇化。2015年我国常住人口城镇化率为57.35%,而城镇户籍人口比例仅为41.2%,仅相当于2000年世界各国的平均城市化率。从这个数据来看,在城镇化进程中我国“人的城镇化”明显滞后。城镇化需要高楼大厦、地标建设和大型公共设施等,但绝不是房地产商的“圈地运动”,更要注重人口和经济活动的积聚。

“数字”城镇化带来社会隐患。在城镇化建设的过程中,有些中小城市存在“数字”城镇化的现象,一些地方调整统计口径,人为推高城镇化率,实行“数的城镇化”。具体表现为:个别地方政府推行的所谓城镇化,只停留在纸面上,通过户籍改革将农村的行政层级变成城镇地区(如撤县设区、撤乡镇设街道等),借助统计口径的改变,许多农民“被城镇化”。在过于追求数字的过程中,少数地方出现了“死城”“空城”等乱象,在一定程度上积累和激化了社会冲突和社会矛盾。

粗放的城镇化造成环境污染。近年来,中国城镇化建设进程明显加快,城镇化率正以每年约1个百分点的速度上升。但是,一些地方在城镇化过程中,仍然片面追求外在的经济效益,忽视环境效益;重视眼前利益,轻视长远利益;仍在走低效率、低产出、高消耗的粗放型经济发展道路,从而导致包括水源、土壤和空气在内的“水陆空”环境污染问题日益突出。

新型城镇化的两大抓手

新型城镇化的根本是以人为主。城镇化蕴含着巨大的内需潜力,内需是经济社会发展的主要动力,而人口城镇化能够有效释放消费需求并引来大量的资本投入,在扩大内需中具有关键性作用。除此之外,人口城镇化还是解决“数的城镇化”“伪城镇化”等问题的有效手段。因此,应把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。实现人口城镇化的有效对策主要有以下两个方面。

一方面,在政策层面,应深化户籍制度改革。随着城镇化的稳步推进,我国的户籍制度正在不断地完善。2014年7月24日,《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出,严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。2016年10月11日,国务院办公厅又印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》,主要目标是:在“十三五”期间,城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除,配套政策体系进一步健全,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。户籍制度深入改革的方向是附着在户籍上的基本公共服务一体化,通过一体化推动发达地区公共资源优势向欠发达和农村覆盖,使全国居民共享改革发展成果,这是户籍改革的最终目标和理想状态。

另一方面,在操作层面,实现农民工的市民化。农民工市民化是推进人口城镇化的核心。城镇化要实现包容性增长,“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。农民工市民化的实质是为了实现基本公共服务的一体化。想要实现这一目标,需以农民工整体融入城市公共服务体系为核心,实现“四个融入”,即个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。从现实情况看,实现基本公共服务对农民工全覆盖,需要充分发挥政府和社会两个积极性。推进农民工市民化,让农民工享受与城镇居民同等的权利和义务,不仅有利于经济社会稳定发展,而且会由此赢得转型发展的主动权。

新型城镇化的关键是可持续发展。可持续发展的新型城镇化不但有助于实现新型城镇化以人为本的基本属性,提升城镇化质量和效率,促进城镇的绿色、低碳和文明发展,还能够有效预防和治理“城市病”,进而打造出和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市,真正实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设五位一体的发展格局。实现城镇化的可持续发展应从以下几方面入手。

首先,统筹各类城市协调发展。2014年11月,国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》,对中国原有的城市规模分类标准进行了修改,以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档,具体包括:小城市(一型小城市,二型小城市)、中等城市、大城市(一型大城市,二型大城市)、特大城市、超大城市。不同类型的城市,应采取不同的发展和管理方式,比如:超大城市和特大城市已经人满为患,不宜再扩大规模,应发挥这些城市的辐射和带动作用;重点建设和发展中小城市及小城镇,充分发挥这类城市的吸纳和承载作用。

其次,优化城市的产业结构。根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势,培育发展各具特色的城市产业体系。对于传统产业要及时改造升级,对于过时的、落后的产业要及时淘汰,减少这些产业对环境的污染。积极发展新一代信息技术、生物、新能源、新材料等战略性新兴产业。生产性服务业要实现“三化发展”,即专业化、市场化、社会化,引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚。推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构,增强中小城市产业承接能力,构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局。

再次,推动新型城市建设。紧跟现代城市发展新理念新趋势,以大数据、云计算、物联网等信息技术为抓手,着力打造智慧城市。智慧城市不仅可以带来研发、生产、管理、服务效率的提高,还可以打破时空限制,实现生产生活要素的有机组合,使城市的公共服务资源向乡镇延伸和覆盖,让城市管理更加科学,人居环境更加优美,产业结构更加高效,城乡发展更加均衡。它的具体优势可以总结为三点:一是可以提高物与物、物与人、人与人的互联互通、全面感知和利用信息的能力,降低城市运行和管理成本,提高城市效率;二是可以及时传递、整合、交流、使用城市信息,增强城市对环境变化的反应速度,提高城市敏捷程度;三是可以创造新的城市服务,极大丰富城市服务的多样性,提升人民群众的物质和文化生活水平。(平健)

(责编:曹淼、万鹏)

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