天津港“8·12”事故应急合作网络与协同应对

一、引言

2015年8月12日天津港发生的危险品仓库特大火灾爆炸事故，造成165人遇难，798人受伤，直接经济损失68.66亿元。根据事故原因调查和事故责任认定，依据有关法律法规和党纪政纪规定，公安机关、检察机关分别对24名相关企业人员和25名行政监察对象依法立案侦查并采取刑事强制措施，事故调查组另对123名责任人员提出了处理意见。除了事后严厉问责，评估和反思事故处置中政府组织内部的合作应对表现，从中吸取经验教训同样重要。本文运用社会网络分析法，建立可测量的网络合作和互动的动态指标，尝试呈现天津港“8·12”爆炸事故中各应急主体间的合作关系，并以相关预案为基准评估该网络实际的运作状况，为将来可能发生的类似事故应急响应中的合作网络与协同应对提供参考。

二、文献述评

社会网络分析是利用数学模型研究社会结构中的人群或组织间的互动，并通过图像呈现互动关系的实证研究方法。［1］社会网络分析的兴起源于心理学者对小规模社会团体的互动关系研究，20世纪70年代，新哈佛学派关于块模型（block modeling）概念和多维尺度分析（multidimensional scaling）的引入，使对网络结构和网络成员位置关系的研究更具有意义，社会网络分析开始被广泛应用于社会学、政治学和管理学等领域。［1-3］在网络绩效研究方面，主要在网络形态和网络管理两个方向：前者从网络规模、结构、互动关系和过程入手，［4］Brown（2003）［5］和Mandell（2007）［6］依据网络结构的稳定性和网络成员间沟通关系的疏密度，按绩效由低到高依次归纳了合作（cooperative）网络、协调（coordinative）网络和协作（collaborative）网络三种形态；后者认为网络还是一种治理形式，［7］Provan和Kenis（2008）［8］等在网络形态划分中纳入管理模式等要素，并划分出共享管理（shared governance）网络、核心组织（lead organization）网络和网络管理组织（network administrative organization）网络三种模式。其中网络管理组织网络以其有多个管理组织管理网络运作、稳定而紧密的链接、密切的沟通和对共同运作规划的高需求而成为最优类型。在网络绩效评估中，以Kapucu和Demiroz（2011）［9］提出的把规范网络各成员角色的运作规则作为目标绩效和可测量动态互动的纯客观评估指标最适合对网络协同应对的成效进行客观评估。近年来，社会网络分析在应急管理领域中的研究也得到重视，学者们大多利用了网络分析的数据挖掘和测量优势，以跨组织、跨部门的合作为主并分析网络结构特征与组织间的协调问题，［10-11］对政府组织内部间的合作研究较少。在突发事件类型方面主要关注自然灾害类［11-12］，缺乏对关系到问责和利益主体的事故灾难类事件的研究。因此，本文以近年来最为典型的天津港“8·12”事故中政府部门间的应急合作表现和协同应对绩效为研究内容。

三、研究设计

（一）研究对象界限

研究对象是为达到共同目的而进行互动的政府组织形成的网络。根据我国《突发事件应对法》中 “统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制规定，按照立意抽样原则选取了主要组织，包括国家应急管理最高行政领导机构国务院、相关应急管理的行政和地方负责组织国家安全生产监管总局、天津市人民政府、天津市安监局、天津市公安消防局、天津市海事局、滨海新区区政府、滨海新区公安局和天津港公安局，其他组织则不包括在内。

（二）研究方法

应急合作网络是在应急响应阶段由多个组织基于共同目标的实现，通过多种形式密集联系（如信息、资源和服务等）建立起来的具有跨部门、高信任度等特性并能够进行自我治理和拥有共同运作规范的协作网络。［6］网络治理依赖结构、空间呈现组织间的关系，本文采用Kapucu、Demiroz（2011）［9］提出的绩效测量指标，将网络运作规范的规定内容作为参考标准，依据表1所示的主要测量指标探究该应急合作网络的协同应对表现。具体来说，将应急预案中载明的互动极点和此次事故的实际互动情况分别转换为社会网络分析中的邻接矩阵，使用Ucinet软件分别统计计算二者的网络属性分析指标，得出目标值和实际值，并进行比较。

（三）数据收集与处理

实际和目标状态所需关系数据均利用互联网取得。本文研究的是应急响应阶段的协作网络，根据此次事故的实际状况界定为事故发生后的三周，数据搜索限定在2015年8月12日22时51分至2015年9月2日22时51分。为尽可能获得此次事故中政府组织内部的应急互动全貌，收集了事故的调查报告、所有场次新闻发布会和政府部门发布的相关信息等资料，数据来源主要有政府网站、权威性传统新闻门户网站、事故新闻发布会直播视频网站和新媒体平台等。应急预案文本包括《国家突发公共事件总体应急预案》《国家安全生产事故灾难应急预案》《危险化学品事故灾难应急预案》《天津市突发公共事件总体应急预案》《天津市生产安全事故综合应急预案》《天津市危险化学品事故应急预案》《天津市滨海新区突发事件总体应急预案》和《天津市滨海新区生产安全事故综合应急预案》。

下面以对实际互动数据的编码和处理为例进行介绍。先利用内容分析法对网络资料中的组织互动内容进行编码。如根据8月14日举行的第三场新闻发布会中滨海新区常务副区长张锐钢的通报内容“我们按照天津市市委市政府领导的指示要求，把抢救生命放在第一位”，建立天津市市委市政府和滨海新区区委区间的互动记录。编码后依据组织间的互动记录建立邻接矩阵，若两组织间的直接链接数高于矩阵表内总链接数的平均值48/222≈0.1，即在本案例中两组织间有直接链接，则认为两组织间具有强连接关系，矩阵中两组织相交位置的数值被定义为“1”；反之，则认为两组织间为弱连接关系，矩阵中两组织相交位置的数值被定义为“0”。将邻接矩阵输入Ucinet 6软件得出网络分析数据及组织互动关系，见图2。对目标状态互动数据的处理方式同上。

四、测量结果与目标对比分析

（一）应急合作网络结构关系测量

网络结构的整体状况主要由网络成员间关系的强弱程度决定，具体通过节点间的关联状况和距离反映。利用网络密度和网络最短路径距离进行测量。网络密度越大，表明网络成员间的关系越密切，互动程度越高。建立在距离之上的凝聚力指数越大，表明该网络越具有凝聚力。［11］经计算在网络规模为22个行动者的应急网络中仅有48对政府组织间存在直接链接，网络密度仅为0.08。而网络平均最短路径距离为1.742，表明应急过程中任一组织平均需经过近2个网络成员才能与其他成员取得联系。在这个距离上的凝聚力指数为0.131。综合上述数据，认为该网络总体互动程度较差，网络凝聚力偏低，测量结果见表2。

接近中心度反映了网络中每一节点与其他节点间关系的紧密程度从而帮助确定各组织在网络中的位置。某节点接近中心度越高，表明该点不必通过其他成员传递信息的能力越强。依据表3的测量结果，天津市委市政府和党中央、国务院的值分别为52.50和51.22，是该网络中接近中心度值最高的两个行动者，表明这两个组织位于网络中心，获得信息资源等的短程线距离总和最短、速度最快。国家海洋局、天津市气象局等成员则需较多地依赖其他组织，获取信息速度较慢。结果表明，从网络结构关系上看，党中央、国务院和天津市委市政府在事故应急合作网络中极有可能扮演了网络管理组织这一角色。Burt结构洞的“Dyadic Redundancy”测算结果也表明，党中央国务院和天津市委市政府互为网络所有行动者中最冗余的人，表明二者在网络中具有功能相似性。

（二）应急合作网络运作测量

分析上述结果发现网络管理组织成为网络协调运转的关键，党中央国务院与天津市委市政府似乎处于网络中心。那么网络中的权力和资源分布如何，各成员在网络中的影响力和优势差异如何，将通过点的中心度指标，借助程度中心度、中介中心度、特征向量中心度来具体描述，测量结果见表4。

点的中介中心度刻画节点占据网络中其他节点间最短路线上的能力，［11］描述某一节点可在多大程度上控制其他节点和操控网络中的信息、资源传送等。Burt的结构洞为测算网络中资源和信息交互的节点及非冗余关系提供了更为精确的指标：限制度、有效规模和等级度。中介中心度的测量结果显示，网络管理组织（党中央国务院和天津市委市政府）的数值非常高，分别为32.25和29.27。Burt结构洞的限制度结果显示“党中央国务院”的数值最小，其次为“公安部”和“天津市委市政府”，说明网络管理组织特别是党中央国务院在网络中具备垄断信息流通的能力，换言之，网络中的大部分信息和资源需要通过它们传送，此外，在Burt结构洞有效规模中“党中央国务院”的值最大，表明其在网络中的非冗余因素最多，行动最自由；其次为“天津市委市政府”；从等级度来看，“滨海新区公安局”等组织的值为1，说明它们在网络中受到较多限制。

该网络中网络管理组织高中介性的形成可能与其自身有较多应急资源有关，对这一推测的证实需利用程度中心度进行进一步测量。程度中心度衡量网络中某节点与其他节点进行直接交互的能力。数值越大，表明该组织与网络中其他组织间的直接交互越多，但网络内部各节点的程度中心度差值过大则表示权力或资源过度集中。测量结果显示，网络管理组织（党中央国务院和天津市委市政府）的程度中心度为38.10，而网络中一般组织的数值大致落在4.76至14.29之间。证实网络中的权力和资源集中于网络管理组织，并且它们在该网络中参与度最高、重要性最强。如果排除资料收集不全等因素，上述结果一定程度上反映了地方区委区政府在应急协作中对网络管理组织有较多依赖。

识别网络中关键成员除依据点的程度中心度外还有一项指标：特征向量中心度。特征向量中心度是通过衡量成员与网络中最核心成员的关系亲疏来评判该成员在网络中的位置和对其他成员的影响力。数值越 大，表示该组织融入网络核心圈的程度越高，相应地也越具影响力。根据测量结果，网络管理组织（党中央国务院和天津市委市政府）的数值为65.31和67.74，远超过网络中一般组织。结合各节点的程度中心度测量结果来看，发现除两个网络管理组织外，公安部、环保部、国家卫生计生委、滨海新区区委区政府在网络中也具有较高重要性和较强影响力，将他们视为实际状态下应急网络中的关键成员。网络中各点在特征向量中心度上反映出的较大差距，推测与占据了信息优势的网络管理组织和关键成员间互动密切，一般组织少有机会接触关键信息而更倾向于执行决策。

（三）应急合作网络协同应对绩效测量

利用点的中心度指标评估所得的实际与目标状态下网络协作表现的差异如表5所示。对比发现，预案设定的危险化学品生产事故应急网络应包含的成员不完全一致（表5中无对应结果的行动者），网络管理组织外的其他网络关键成员构成也不相同。且目标值的测算结果显示，生产事故应急网络中，国务院安委会是最核心的网络管理组织，网络内所有行动者掌握的事故处置和救援关键信息均须传送给它，但在天津港“8·12”事故实际应急网络中国务院安委会的重要性和独立性并没有得到凸显。

各成员投入网络协作的程度是衡量网络协作绩效的重要指标，通过点的程度中心度测量。结果显示，只有国务院、公安部、环保部、天津市环保局、天津市安全生产监管局等成员的表现达到目标值（无对应值的除外）。程度中心度未达标的网络成员，如天津市政府等，它们与所有应进行互动的行动者间的联络。此外，天津市政府的中介中心度值也远落后于目标值，这意味着在大量依赖其获取信息的行动者间很可能出现了信息交换失灵，进而影响地方应急响应和网络合作协同应对的成效。

五、结 论

本文通过社会网络分析法研究发现，该事故应急合作网络属于网络管理组织网络，网络管理组织分别为党中央国务院和天津市委市政府，它们在该网络中具备垄断信息传递和资源交换的能力，一般政府组织依赖于网络管理组织和网络中的关键成员；从网络的协同应对绩效看，实际表现与预案目标值间存在较大差距，各组织获取信息资源的速度和在与网络管理组织保持直接联系上有待加强，实际网络关键成员与应急预案设定的不一致。作为网络管理组织之一的天津市政府的表现与目标值差距明显，具体体现在直接交互能力和信息资源的传递上。

天津港“8·12”事故作为近年来事故领域的典型案例，其应急合作网络模式被验证为网络管理组织网络，这对今后发生类似事故如何提升协同应对绩效具有参考价值。要降低网络管理组织和其他关键成员以及与网络中一般行动者间的沟通成本，减轻一般行动者对网络管理组织的过度依赖；注重提升地方网络管理组织的应急救援能力，寻求中央和地方网络管理组织之间应急资源的平衡，减轻中央应急指挥和调度的过度负担；根据实际应急响应的经验教训，及时修改相关应急预案，预案修订的重要性并不亚于预案制定，要在客观评估预案不切合实际还是实际没按照预案应对的基础上，通过预案的动态化调整建立良好的应急合作网络。（马奔，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士研究生导师，山东大学风险治理与应急管理中心主任，清华大学中国应急管理研究基地（北京哲社办资助）研究员；李文静，山东大学政治学与公共管理学院研究生）

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来源：《国家行政学院学报》2017年第4期