民族区域自治制度保障国家统一和民族进步

当今世界，有多个国家实行不同类型的民族区域自治、半自治或联邦制度。比较而言，我国的民族区域自治制度是最成功的。实行这项制度半个多世纪以来，我国少数民族地区的经济、政治、文化、社会和生态文明建设都取得了较快发展，与其他地区之间的发展差距大大缩小；各少数民族不仅能够在自治地方行使当家作主的权力，而且能够平等参与国家事务并行使相关权力；全国各民族更加团结。实践充分证明，作为我国的一项基本政治制度，民族区域自治制度是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容和制度保障。

历史传统与现实条件的有机结合

我国的民族区域自治制度继承了数千年来几十个民族统一在一个国家之内的多元一体传统，汲取了治国安邦的历史经验，延续了近代以来各民族对中华民族身份的认同，符合少数民族人口众多、分布广泛的现实条件，是尊重历史、合乎国情、顺应民心的正确选择。

多元一体是我国的历史传统，它是指统一的国家能够包容多元，多元与统一相互依存。从政治制度看，我国古代实行中央集权制度，同时在中央集权之下，允许一些地方不同管理制度的存在。这是我国几千年来能够保持“大一统”，文明绵延不绝、疆域基本稳定、众多民族未曾分散且日益团聚的重要原因之一。中央集权制度成熟于秦朝，它有助于国家统一。但对于少数民族地区，历代中央政府实行羁縻制度，允许其在地方社会制度、生产方式和文化等方面具有一定的自主权利。这是因为我国历史上各民族在经济、社会和文化方面千差万别，只有承认差异并制定相应的尊重差异的制度，才能维持国家统一。自西汉至清代，羁縻制度经历了边郡制、羁縻州府和册封制、土司制三个阶段。尽管形式有所不同，但出发点都是为了适应和保持少数民族独特的文化传统与生活习惯。与此相适应，历代中央政府的法律中均制定了与少数民族有关的条文。羁縻制度与中央集权制度相结合，既给各民族因地制宜自主发展自身的经济、文化等创造了条件，又促进了各民族互相交流学习并逐渐走向团聚与统一。新中国成立后，我们继承了多元一体的政治传统，并以马克思主义为指导进行制度创新，创立了民族区域自治制度，进一步维护和促进了国家统一，加快了少数民族地区和整个国家的现代化建设步伐。

习近平同志指出：在历史演进中，我国各民族在分布上交错杂居、文化上兼收并蓄、经济上相互依存、情感上相互亲近，形成了你中有我、我中有你、谁也离不开谁的多元一体格局。在几千年的密切交往中，各族人民共同开拓了祖国辽阔的疆域，共同创造了灿烂的中华文化，共同推动了社会的发展和历史的进步。特别是近代以来，各族人民在共同抵抗西方列强侵略的斗争中、在救亡图存的奋斗中，形成了休戚与共的民族实体，促进了中华民族的觉醒和各民族的团结。新中国成立后，民族区域自治制度开创了中国特色解决民族问题的正确道路，促进了各民族人民和睦相处、和衷共济。在民族区域自治制度推动下，少数民族的面貌、民族地区的面貌、民族关系的面貌都发生了历史性变化，中华民族多元一体格局得到不断巩固和发展。

从现实条件看，在我国发展历程中，各民族频繁迁徙，逐渐形成了大杂居、小聚居的分布格局。汉族人口最多，遍布全国；少数民族人口相对较少，主要居住在广大边疆地区，但在内地县级以上行政区域也都有分布。这种大杂居、小聚居的分布格局，决定了以少数民族聚居的地方为基础建立不同类型和不同行政级别的民族自治地方，有利于民族关系和谐稳定和各民族共同发展。同时，少数民族聚居的地方面积大、资源丰富，但与其他地区特别是发达地区相比，经济社会发展水平还存在一定差距。这些现实条件决定了实行民族区域自治有利于在充分发挥少数民族地区优势的同时，促进少数民族地区与其他地区之间的交流与合作，实现各地区的共同发展和各民族的共同繁荣。

由此可见，民族区域自治制度不是“飞来峰”，而是根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况作出的制度安排，体现了多元一体的历史传统，是历史传统与现实条件的有机结合。民族区域自治制度维护了国家统一和民族团结，促进了各民族的共同繁荣发展。

统一与自治的有机结合

世界上的国家结构形式一般分为单一制和复合制两种。我国是采用单一制国家结构形式的大国，实行的是单一制国家结构形式下的民族区域自治。这一制度是统一与自治的有机结合，根本目的在于维护国家统一和民族团结进步。

统一是第一位的，是自治的前提和基础。2014年召开的中央民族工作会议强调，“全党要牢记我国是统一的多民族国家这一基本国情，坚持把维护民族团结和国家统一作为各民族最高利益”。国家统一是各民族人民生存的基础和发展的保障，没有国家统一，就谈不上民族区域自治。自秦朝以来，争取和维护国家统一已成为我国各民族人民的核心观念和共同行为准则。统一被公认为是有益于各民族的、顺应历史潮流的，分裂被公认为是逆潮流而动的。两千年来，我国经历了四次民族大融合，统一时间长达1300多年，政权割据、民族纷争时期仅有600多年。即使在政权割据、民族纷争时期，各个地方政权和民族政权也都主张和争取国家统一。这表明，统一是历史发展的趋势和必然结果，分裂从来不得人心。当前，我国正处于实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。习近平同志指出，“实现中国梦必须凝聚中国力量。这就是中国各族人民大团结的力量。”只有把全国各族人民的智慧和力量凝聚起来，才能战胜前进道路上的一切困难和风险。只有实行民族区域自治制度，维护国家统一和民族团结，才能充分凝聚中国力量。

自治是为了促进各少数民族繁荣发展。受历史、地理等多方面因素影响，我国各民族各地区的经济社会发展水平并不相同，每个民族也都有自己独特的文化。因此，新中国确定在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治制度为自治地方行使自治权提供了根本制度保障，给予自治地方特殊支持，有利于自治地方解决好自身的特殊问题。这充分体现了我国照顾各少数民族的特点和需要、帮助各少数民族地区加快经济社会发展的精神。实行民族区域自治制度，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进民族自治地方发展，发挥了巨大作用。

统一与自治有机结合，有利于维护国家统一和民族团结，实现各民族共同繁荣发展。我国的民族区域自治制度正确处理了国家同少数民族之间的关系，有利于各民族把热爱祖国的情感与热爱本民族的情感有机结合起来，使各民族人民在单一制国家里空前团结起来，是统一与自治的有机结合。实践证明，民族区域自治制度既维护了中华民族的共同利益又维护了少数民族的切身利益，既维护了国家的整体利益又维护了民族自治地方的实际利益，对于促进各民族和睦相处、实现各民族共同繁荣发展有着巨大作用，赢得了各族人民的衷心拥护。

需要强调的是，我国的民族区域自治与其他国家有自决权的“地方自治”有着显著不同。我国宪法明确规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这表明，我国的民族区域自治不是绝对自治，而是在宪法范围内，坚持党的领导、坚持中国特色社会主义道路、坚持维护祖国统一的区域自治。

民族因素与区域因素的有机结合

我国56个民族在全国各地交错居住，一个自治地方内往往共同生活着数个甚至数十个民族，民族特点和区域特点相互交融。我国的民族区域自治制度建立在民族因素和区域因素有机结合的基础上，它既不是单纯的民族自治，也不是单纯的区域自治，而是二者的有机统一。

民族区域自治能够更好地保障少数民族的合法权益。我国各民族在长期发展中创造出多元多样、具有民族特色的文化，在一定程度上反映了各民族的历史传统、心理情感、道德准则和宗教观念。只有尊重差异、包容多样，才能更好保障少数民族的合法权益。让少数民族依法自主管理本民族内部事务、真正实现当家作主，是我国尊重差异、包容多样的集中体现，也是民族区域自治最重要的特征。我国不仅从法律和制度等方面对少数民族的各项权利作出专门规定，而且通过设立自治地方，把党和国家总的方针政策与民族地区的具体实际相结合，充分体现各民族共同意志和根本利益，充分保障少数民族和民族地区各项权利。根据宪法和民族区域自治法，自治机关在行使地方国家机关职权的同时，在语言文字与风俗习惯、宗教信仰、民族干部和专业人才、民族教育、民族文化、民族医药等领域制定单行条例。这充分保障了各少数民族平等参与管理国家事务和自主管理本民族内部事务的权利。

民族区域自治能够更好地因地制宜推动民族地区发展。我国幅员辽阔，自然条件和资源分布不平衡，不同区域之间的自然条件、经济、社会和文化差异较大。少数民族大多居住在山区、高原、牧区和森林地区，同一区域的各民族在长期交往中形成了共有的、比较明显的区域特点，而不同区域的同一民族在经济、社会和文化风俗等方面往往会有所区别。习近平同志指出：“要发挥好中央、发达地区、民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策，优化转移支付和对口支援体制机制，把政策动力和内生潜力有机结合起来。”实行民族区域自治，可以实现因地制宜、分类指导、精准施策，解决民族地区在改革发展中面临的区域性问题，制定适应各区域特点的经济社会发展政策，促进民族地区发展。

民族区域自治制度是民族自治和区域自治相结合的创举，有利于促进各民族交流互助、形成“地区合力”。实行民族区域自治制度，是我们党把马克思主义基本原理同我国民族问题的具体实际相结合的创举，是对民族问题特点和规律的正确认识和科学把握，是对多民族国家民族政策模式的发展创新。民族区域自治制度既维护了国家的集中统一，又照顾了少数民族和民族地区的特点与差异，实现了民族自治和区域自治的正确结合，为各民族人民共同当家作主提供了坚实保障。它有利于把各民族人民凝聚起来，共同建设中国特色社会主义事业，共享改革发展成果；有利于从民族地区的实际出发，因地制宜推进民族地区改革发展，促进区域协调发展。

必须强调的是，民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。民族区域自治法强调，要反对大民族主义，也要反对地方民族主义。我国各自治地方内都有多个民族共同生活在一起。比如，根据2016年统计数据，在新疆维吾尔自治区，汉族人口比重为37%，少数民族人口比重为63%，其中除了维吾尔族，还有哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜等其他10多个世居民族。这些民族分别建有伊犁哈萨克自治州、昌吉回族自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州和一些民族自治县、民族乡等。在各个自治州、自治县甚至民族乡中，也都是多民族生活在一起。除了新疆，其他民族自治区也都存在类似情况。因此，民族区域自治应当正确处理聚居民族与散居民族之间的关系，充分关照区域内各民族的生存和发展需求，使每个民族都能平等享受发展机会。那种想在自治地方内实行某个单一民族独享自治的主张，反映出狭隘的民族中心主义，是有害的、不利于民族团结的，也是我们一贯坚决反对的。同时，民族区域自治也不能超出域界之外，某个区域内的民族自治条例并不能在区域外实行。因为这既违背现实，也不符合宪法，更有害民族团结。特别是那种要建立所谓的跨区域的“大藏区”主张，完全违反中国宪法和法律，损害西藏各族人民的根本利益。这种分裂国家、破坏民族团结的主张，是我们所坚决反对的。

（作者为中央民族大学民族学与社会学学院教授）

《 人民日报 》（ 2017年07月26日 07 版）