周敬青：党规与国法不能模糊混淆

日前，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》。其中指出，加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。

党内法规体系与法律规范体系统筹推进，是完善中国特色社会主义法治体系的必然要求。一段时间以来，关于二者之间的关系，学术界有多种论述。在我看来，党内法规体系与法律规范体系既相互独立、自成一体，又相辅相成、辩证统一。二者有效衔接、互为保障，不能模糊混淆，不能孤立和割裂，不能重叠打架。

从严治党 依法治国

党内法规体系与法律规范体系在制度属性、价值目标、核心原则和规则渊源上具有一致性，同属中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。

首先，在制度属性上具有一致性。党的性质、宗旨和我国的国体、政体决定了党内法规体系与法律规范体系在制度属性上具有一致性，即坚持党的领导、坚持中国特色社会主义制度、坚持中国特色社会主义法治道路。其中，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。

其次，在价值目标上具有统一性。中华人民共和国是中国共产党团结带领人民，经过艰苦卓绝的斗争取得革命胜利、推翻旧政权、打破旧法统建立起来的。中国共产党是长期执政的政党，党的宗旨是全心全意为人民服务，“党除了国家、民族、人民的利益，没有任何自己的特殊利益”。一切为了人民，是党的领导和社会主义法治建设的基础。因此，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。

党内法规体系是党要管党、全面从严治党的制度依据和保障，目的是让党更好地为人民服务；法律规范体系是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障，目的是让人民生活得更美好。在社会主义法治体系建设过程中，要始终如一地坚持党的领导，始终如一地坚持人民主体地位，始终如一地把法律规范体系建设和党内法规体系建设统一于全心全意为人民服务这一目标之下。反之，中国特色社会主义法治体系建设的价值追求就会变质变味。

最后，在规范渊源上具有一致性。党在长期革命和建设实践过程中形成的符合中国发展道路、符合人民利益的正确路线方针政策，是构成党内法规体系与法律规范体系内容的主要渊源。二者分别从党内法治和国家法治的视角，生动诠释了中国共产党团结带领人民建设党、建设国家的历史进程，是中国共产党治国理政的重要依据，共同构筑起中国特色社会主义法治体系的前提和基础，最终统一于全面推进依法治国、全面从严治党，进而建设社会主义法治国家的伟大实践中。

纪法分开 纪在法前

从宏观层面看，党内法规体系对法律规范体系的保障作用体现在：对宪法、法律确立的党的领导，从领导体制、机制、方式等方面加以具体化，以落实宪法、法律的原则性规定；通过建立各种党内的制度机制来促进和约束全体党员特别是党员领导干部带头守法、保证执法、支持司法，进而有力地保障国家法律实施。

法律规范体系对党内法规体系的促进、保障作用体现在：为党内法规的制定提出合法性标准，保障党内法规的制定质量；以保障性、配套性、转化性的规定来支持、配合和保障党内法规的有效实施。一定意义上可以说，以完备的法律规范体系为后盾，党内法规才有足够的刚性和强制力。

从微观层面看，随着《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》等颁布实施，以及高压反腐和党风廉政建设的持续推进，党内法规体系与法律规范体系的边界、效力关系越来越清晰，充分体现了“纪法分开”和“纪在法前，党纪严于国法”的立规立法本意，展现了中国共产党作为执政党的自省、自觉、自律。

中国共产党是马克思主义执政党，必须坚持党内法规体系严于法律规范体系，党内法规体系必须对全体党员特别是党员领导干部提出更加全面、严格、精准的行为规范。这对于其他公民的遵法向善具有重要的示范意义。党内法规严于国家法律，要求党员特别是党员领导干部要模范遵守国家法律，按照党规党纪以更高标准严格要求自己。通过紧抓党员这一关键社会群体和党员领导干部这一关键少数，促进增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。

党的十八大以来，为扎紧全面治党的制度笼子，党内法规制定工作驶入快车道，制订或修订了70多部党内法规。新形势下，为适应党风廉政建设和反腐败的新形势，党内法规体系建设应对党的各级组织和党员领导干部行使公权力规定更加严格的程序和标准。

要按照“法律优先”等基本法治原则，正确认识党内法规体系建设和法律规范体系建设之间的内在逻辑关系。凡是只能由国家法律规定的事项，党内法规应不作规定。凡是国家法律已作规定，党内法规应确保与法律规范规定保持一致。对于一些涉及道德层面的行为禁止，而法律规范确实没有规定的，应由党内法规逐步予以全覆盖。对于那些经过长期实践检验的、行之有效的党内法规，同时又具备转化为法律规范必要性和可行性的，要通过国家立法程序适时转化为法律规范。

（作者为中共上海市委党校教授，国家社会科学基金重大项目“国外执政党治党理政比较研究”首席专家，上海市中国特色社会主义理论体系研究中心理事、特约研究员）